社会保险制度碎片化问题探究

摘要。我国社保制度碎片化是一个历史过程，社会保障改革与建设是为我国市场经济体制改革配套而开始的。社保项目是根据人群、地区、行业的划分逐步建立起来的，是一种缺乏政府顶层整合性设计的应急处置方式。社保制度碎片化所带来的不公正与低效率，已经损害到社会保障功能的正向发挥与可持续性，不利于社会的稳定与和谐。不断改革社保制度碎片化的现状，建立整合的有中国特色的社保体制无疑成为一种必然选择。

关键词：社保制度碎片化；整合；顶层设计

一、社会保障制度碎片化的内涵

关信平教授站在社会政策的角度认为，社保制度的碎片化是指在国家内部在同一个社会福利领域中针对不同的人群实行多套不同的社会政策。具体来讲，一方面是不同的人享有不同的社保制度；另一方面是虽然有统一的社会政策指导原则，但在实行地区负责制下，各地在各类社会福利项目方面的实际投入、覆盖面和人均福利水平等都有较大的差距。青连斌教授直接指出了制度碎片化的表现形式与内容，表明：“准确地讲，碎片化就是按照不同的人群，分别设计不同的社会保障制度，享受不同的待遇。”肯定了保障对象的需求导向，指出国家是针对不同群体需求采取的不同应对方式。两位教授都认为社保制度碎片化是对不同群体实行不同制度安排，进而导致的现实结果就是待遇不同。景天魁教授从政策科学本身，即政策的制定、执行、反馈的整个过程思考，认为所谓碎片化这个问题在过去的社会保障形成过程中是很难避免的。因为我国人口众多、国情复杂，经济制度和社会体制都经历了剧烈变革。可以说每一个“碎片”的形成，在当时来说都具有一定的合理性和必要性，这就肯定了政府在社保制度改革与建设中的积极作用。综上所述，笔者认为所谓社会保障制度碎片化，就是指在不同区域因人而异创造性地制定并实行相应的社保制度安排。

二、中国社会保险制度碎片化的起源与现状

20世纪90年代初，我国社会保险制度的重新建构，其初衷是为国有企业改革配套而实施的，以化解改革中出现的难题，发挥社会保障“安全阀”和社会“稳定器”的功能。替代计划经济时期实行的国家—单位保障制度，确定了社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式。随着改革的深入，国有企业职工早已应保尽保。但当统账结合制度从国企走向非公经济成分，走向农村时，这种养老保险制度的设计并非完全适用，因此难以起到真正保障作用。1997年，我国开始真正建立个人账户，5年之后广东省出现农民工退保现象，并逐年扩大，截至2007年底，已办理退保手续1000万人。同一年，这种养老保险制度的不适应性在国企显现，即退休金待遇水平呈现出与社会平均工资和机关事业单位退休金水平逐年拉大的趋势。同时，由于地方政府分享了更多制定社保制度的国家权力，为了改变这种不适应性，地方政府纷纷开始实行单独建立小制度的办法，使社保体制普及不同群体。这种处理的结果就是，中国社会保险制度开始呈现出一个“碎片化”状况：区域分割、体制分割、城乡分割。

三、社会保障制度碎片化形成的原因