行政事业单位内部控制和质量管理策略

［提要］目前，多数行政事业单位内部控制和全面质量管理两个管理体系在实际执行中自成体系，迫切需要将内部控制系统与全面质量管理标准化系统相结合。二者最终目标一致、管控内容相近、原则一致、管理过程相似、制度建立思路相似、管理手段相近，具有整合的基础与可行性。进行内部控制建设与质量标准化管理整合，需要做好议事决策控制等关键控制点的整合、制度文本的整合、落地执行的整合。

关键词：内部控制；全面质量管理；整合

自财政部于2012年颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来，各级行政事业单位逐步建立起了内部控制制度。新建立的内部控制体系在一定程度上与单位原有的业务质量标准管理体系相重合，两个体系具有功能上的交叉与重合，在运行过程中往往出现多头指挥的现象，增加了管理成本，造成了浪费，降低了经营效率效果。因此，如何利用原有的标准化组织机构以及成功运行多年的标准化体系，将内部控制建设与标准化体系相融合，大力推进内部控制建设标准化，不断提高行政事业单位服务社会的有效性已成为一个亟待研究的新课题。

一、内部控制系统与全面质量标准化管理体系整合可行性

内部控制系统包括五大要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及监督，而行政单位的质量管理体系主要包括四个部分：职责与权限、资源管理、工作过程的实现、考核分析与改进。内部控制关注于对单位风险的全面管控，更多地关注资产安全、经营成果和可持续发展的保证。全面质量管理重点关注的是质量，通过对质量的不断追求，促进单位工作目标实现。虽然两者之间存在诸多差异，但两个系统之间也存在着一定相关性，这两个系统具有整合基础和可行性。

（一）两者最终目标一致。行政单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果；行政单位质量标准管理体系建设的主要目标是强调机关内部与相关部门的团结和谐、提高机关工作的务实性和效能意识、致力于政务和廉洁自律、建设法治化行政机关的目标、落实行政执法责任制，使行政机关从管理型向服务型转变，不断提高相关各方满意度。总体来看，内部控制和质量标准管理体系二者的终极目的基本一致，都是为了预防腐败、提高公共服务的效率和效果，只是切入角度存在差异而已。

（二）二者管控内容相近。质量手册是全面质量管理体系建设的纲领性文件，一般包括质量管理的目标、范围和框架等内容。而内部控制手册包含内部控制建设的背景、定义、目标、原则、要素、内框架和提纲等内容，两者之间有相似之处；质量手册中的程序文件、作业指导书具体描述单位各业务流程、制度内容以及操作规范，和内部控制中业务层面内部控制的内容相对应；质量管理体系中的质量记录则相当于内部控制的控制文件。

（三）二者管控原则一致。两个体系都强调全员参与。iso9001体系强调全员参与，各级人员都是组织的根本；内部控制体系的全面性原则也明确要求内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖行政单位及其所属单位的各种业务和事项。另外，无论是质量管理体系审核还是内部控制评价，工作组成员都要遵守独立性的原则。内部控制评价和质量管理体系审核的执行人可能会有所不同，但是他们必须要保持独立。

（四）二者管理过程相似。iso质量管理体系是通过建立pdca循环，必须总结每一次pdca循环结，提出新目标，再进行第二个pdca循环，以不断提升管理水平。内部控制系统是通过内部环境的建立、风险的评估、控制活动的开展、信息的沟通以及内部监督五要素相互连接，不断循环，从而发现管理中的问题，控制风险，提升管理水平。