税收征管法修订的意义

[摘要]《税收征收管理法》的修订目标是构建现代税收征纳制度，推动征纳双方从不平等的、单向的、对抗的管理关系转型为平等的、互动的、合作的治理关系。由此观之，《征求意见稿》取得了诸多可喜进展，但还应再进一步。具体来说，一是要树立现代税收治理观念，彰显税收程序法控制权力、保护权利的公法价值，实现立法名称与宗旨的“去管理化”;二是要提升税务机关的有效治理与规范治理能力，以税收法定原则为核心，探求信息管税与隐私保护、征税效率与经济自由的平衡协调，实现对征税行为的程序控制;三是要加强和完善诚实推定权等纳税人权利，在税务利息和滞纳金等方面淡化国库优位色彩，并进一步改革复议前置与纳税前置制度。

[关键词]《税收征收管理法》;纳税人权利;税收程序;税收治理

[中图分类号]d923[文献标识码]a[文章编号]1007-5801（2015）02-0042-09

《税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）是一部通则性的税收程序法，直接影响着税务机关与纳税人的相互关系，特别是在我国《税法通则》暂时缺位的情况下，它实际上扮演着“小通则”的角色，其重要性不言而喻[1]。我国现行的《税收征管法》施行至今已历14年①，已经无法适应新形势下的新情况、新变化、新要求，与税收征纳实践存在较大脱节，其修订工作于2008年就被列入全国人大常委会立法规划，并于2013年再度被列为全国人大常委会五年（2013-2017年）立法规划“第一类项目”。2015年伊始，国务院法制办就《税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）再次向社会公开征求意见。与2013年6月首次征求意见时的“小修”版本不同，本次《征求意见稿》采取了“大修”的思路，单从文本上看，就从现行法律的六章、94条大幅扩充到了十一章、139条。着眼于此，本文拟从法理角度客观品评《征求意见稿》之得失，尝试廓清其中的若干重要问题，以期为修法提供可能的理论支撑和智力支持。

一、对《征求意见稿》的总体评价

修法，很大程度上就是在法律的应然与实然之间来回观照。有了应然的目标设定，我们方能理性地臧否现实境况，并明晰未来的努力方向。要对《征求意见稿》进行评价，首先需要理清本次修法的目标所在。此次修法是在党的十八届三中、四中全会的两个《决定》和中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》的宏观部署下展开的，是新一轮财税体制改革的重要组成部分，其定位和意义远非以往可比。也正因如此，修法思路才会在短短一年半之间从“小修”上升为“大修”。在这一框架下，财税制度改革的总体目标是建立起“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础，即“现代财政制度”[2]。具体到《税收征管法》修订而言，其目标就是要构建现代税收征纳制度，迈向税收治理现代化。