行政成本控制的路径选择

行政成本控制的路径选择

林永煌

【内容提要】

行政成本高企问题一直是社会关注的焦点，也是每年全国“两会”代表和委员关注的热点之一。行政成本的控制是一个系统工程，必须把握住该系统的每一个因素及因素间的联系，才能实现系统整体化、动态化的管理，以期达到降低行政成本的目的。从行政成本产生的主体因素及行政运行因素入手，分析造成行政成本高企的原因，并基于系统理论，提出行政成本控制的路径。

【关键词】

行政成本/系统理论/控制/路径

行政成本高企问题，不仅是社会一直关注的焦点，而且也是每年全国“两会”代表和委员关注的热点之一。2010年全国“两会”期间，全国人大代表叶青提到的一个由发改委、财政部和国家统计局公布的关于行政经费的调查报告“2005年到现在，大概每年行政经费的增加额度是以一千亿的速度在递增”[1]。可见，行政成本长期高企，已是不争的事实。

行政成本是行政单位①履行行政管理职能开支的基本支出和项目支出，不包括行政单位离退休支出、住房改革支出和基本建设支出。[2]从系统理论的角度出发，如果把行政成本管理看作是一个由产生行政成本的主体、时间和行政运行等众多要素组成的特定系统，那么要达到控制行政成本有效性，就必须对该系统进行充分的分析，把握住每一个因素及因素间的联系，才能实现系统整体化、动态化的管理，以期达到控制行政成本的目的。鉴于此，本文拟从行政成本产生的主体因素及行政运行因素入手，分析造成行政成本高企的原因，并基于系统管理原理，提出控制行政成本的路径选择。

一、行政成本长期高企的因素分析

（一）行政人员②个体因素分析

行政成本产生的主体是行政单位及其工作人员，行政管理职能的履行主要是行政人员个体来代理完成的。由于行政人员兼具“公民”与“行政人”双重身份，作为“公民”身份，行政人员也是一个“理性的经济人”；作为“行政人”，他们渴望组织的高效率和行政预算的最大化，并受到各种行政制度的约束，必须考虑行政单位的形象及社会公平、公正和效率问题。因此行政人员个体行为方式的选择可能服从于追求效用最大化、有限理性、机会主义倾向和多样性需求偏好等四个基本的假定。从行政人员个体因素来看，主要有三个原因导致行政成本高企：

1.权力来源观扭曲、行政理念错位。在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，人们始终贯穿追求行政效率的最大化的理念，然而行政单位作为社会资源的垄断方，对社会的各种资源拥有优先的支配权和使用权，导致了部分行政人员对这种优先支配权的来源未能作出正确的认识。殊不知，这种权力只是人民的代理权，其存在的合法性和必要性是为社会公众服务，并提供相应的公共产品。然而，由于行政人员忽略了权力的真正来源，便由此产生了权力的委托代理问题，导致行政理念的错位。再加上行政人员的自利倾向，当他们自身利益与社会公众利益发生矛盾时，就会牺牲公众利益，追求自身利益，无形中增加了行政成本。

2.行政人员对公共品的偏好，致使行政成本扩张。假设某甲为普通公民，其个人收入为pi，pa与pb、分别为私人品、公共品的价格，a与b分别为私人品、公共品的数量，t为个人税收；则甲此时的个人预算约束应为：pi=paa+tpbb。。。。（1）

再假设，某甲成为行政人员后，在其他条件不变，其收入除货币收入mx外，

还多出一部分由甲成为行政人员后依其地位而得到了一部分公共品总价值的非货币收入c；甲此时的个人预算约束则变为：mx+cpbb=paa+tpbb→mx=paa+（t-c）pbb（设t>c）。。。（2）