农村土地规范管理制度

当前，全党全国人民正在认真学习贯彻党的十七届三中全会精神。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，明确提出了健全严格规范的农村土地管理制度。土地制度是农村的基础制度，农村的土地管理不仅关系到农村的改革发展稳定，也关系到统筹城乡土地资源的合理利用。因此，十七届三中全会提出健全农村土地管理制度问题，必然引起广泛的关注。

一、探讨我国土地管理制度的改革和完善，必须坚持三大前提

在任何国家，探讨土地管理制度都必须遵循若干必要的前提。因为土地的很多特性有别于一般的自然资源和生产要素，不设定必要的前提，就无法讨论问题。从我国国情和当前发展的阶段性特征看，探讨土地问题，至少应遵循三大前提。

第一，土地管理制度的改革，必须有利于推动科学发展、促进社会和谐。其中应包含三层内容：

一是必须有利于守住18亿亩耕地的红线。我国耕地资源稀缺，到20*年底，耕地总面积已降为18.26亿亩，人均不及1.4亩，仅为世界人均水平的40%。在过去的11年间，我国耕地总面积减少了1.25亿亩，而我国31个省（区、市）中，耕地面积超过1亿亩的只有4个，其中黑龙江1.77亿亩，内蒙古、山东、河南的耕地面积均在1亿亩到1.2亿亩之间。11年就失去了像河南这样一个粮食产量占全国十分之一的农业大省的耕地，应当令人震惊。严格保护耕地是基本国策，必须长期坚持，否则就无以推动科学发展、促进社会和谐。

二是必须有利于保障农民的合法权益。在推进工业化、城镇化的进程中，不可能完全不占农地，这就必然涉及农民的权益问题。我国现行的法律规定，城市的土地为国家所有。因此，城市的扩张就意味着农民的土地被征收。这不仅涉及被征地农民的切身利益，也会对农村土地承包关系产生影响，乃至关系到农村社会的稳定。工业化、城镇化带来了巨大的财富增长，对那些为此贡献出自己土地的农民，当然必须让他们共享经济社会发展的成果。

三是必须有利于国家宏观调控目标的实现。投资规模是国家宏观调控的一大目标。近几年，国家把建设用地的供给作为调控宏观经济的一道闸门。土地是投资的载体，建设用地的供给控制不住，社会融资的总规模就控制不住，钢铁、水泥以及其他建材行业的规模扩张也就控制不住，还会给水、电、路、气等公用设施带来难以缓解的压力。因此，必须管住建设用地的总供给，才能有效控制投资的总规模，以实现国家宏观调控的目标。

第二，土地管理制度的改革和完善，必须遵循现代国家对土地利用和管理的一般规律。现代国家对土地利用和管理的原则，大体可以概括为四句话：统筹规划，分类管理，用途管制，严格审批。因为土地不能移动、不能再生，因此土地资源的利用是否科学合理，关系整个国家的可持续发展和社会公共利益。为此，国家必须按照不同的功能需求来规划整个国土的各类用途。在政府对土地实行用途管制的前提下，市场机制仍将在功能相同的土地利用中发挥资源配置的基础性作用。改变规划确定的土地用途，必须经过严格的法律程序，这是现代社会中人们的常识。在现代国家中，决定土地用途的，不是土地的所有者，而是代表社会整体利益的土地利用规划。认为规划确定的不同功能的土地，可以依据所有者的意愿、可以按照追求利润最大化的原则而随意变更，这是对现代国家土地利用和管理原则的极大误解。当然，为使土地利用规划确实能够代表社会公共利益，规划的制定和修编就必须切实做到科学、民主、公开、公正。这些，是任何市场经济国家都共同遵循的土地利用和管理原则，我国自然也不能例外。