统筹城乡发展过程中存在的土地流转问题对策及分析

加快农村土地流转是建设统筹城乡综合配套改革试验区的重要内容之一。通过转包、出租、互换、转让等形式促进农村土地承包经营权的流转，有助于加快农业产业结构调整，促进农村土地集约经营和农业经济规模发展，实现农业资源持续高效利用和生产要素优化配置，推动农村劳动力向城镇有序转移。然而，在司法实践中可以发现，农村土地承包经营权在流转过程中，出现了大量的主体不适格、形式不规范、程序不合法等问题。随着统筹城乡综合配套改革的不断深化、城镇化进程的加快，土地承包经营权为承包主体带来的收益将成倍增加。在利益的驱使下，这些潜在的土地流转问题可能集中爆发，从而产生大量农地纠纷，影响到统筹城乡综合配套改革的顺利进行以及社会的和谐稳定。

一、农村土地承包经营权在流转过程中存在的问题

农村土地承包经营权作为一种财产性权利，可以为承包主体带来收益。实现收益的方式除了农户自行经营承包地之外，将土地承包经营权以转包、出租、互换、转让等方式进行流转，也是实现收益的重要途径。在现实生活中，农村土地承包经营权早已广泛流转。笔者在司法实践中发现，农村土地承包经营权在流转过程中极不规范，不同程度地存在以下问题，并由此产生大量诉讼。

1.以租代征现象普遍。农民以转包的方式将其拥有的农村土地承包经营权流转给他人，有利于农村土地的集约使用与规模经营，与统筹城乡发展的改革方向相一致。然而，笔者在司法实践中发现，“以租代征”现象普遍。所谓“以租代征”，是指用地单位绕过法定的农用地转用和土地征收审批手续，通过租用农民集体土地，而直接进行非农业建设的行为。“以租代征”不是法定的农村土地承包经营权流转方式，而是违反《土地管理法》的行为，受到法律明令禁止。然而，在经济利益的驱动下，以租代征现象在地处城乡结合部、经济相对发达的近郊区普遍存在。由于“以租代征”合同所设定的租赁期限普遍较长，而合同签订时的土地价值不高，双方约定的租金标准也不会太高，“以租代征”实质成为一种“圈地运动”。一方面，随着统筹城乡改革的深入以及城镇化进程的加快，土地价值凸显，带给经营者的收益成倍增加，双方约定的租金显得微不足道；另一方面，签订租赁合同的农民在很长一段时间内将失去土地经营权，而土地经营权对农民而言，意味着生存保障。可以预见，如果不加以引导，“以租代征”问题在统筹城乡发展过程中可能凸显。随着时间的推移，“租赁双方”因租金标准问题产生的纠纷将大量出现，从而影响到社会的和谐稳定。