“以县为主”体制下乡镇中心校校长的角色定位

2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》（以下简秒《决定》）规定，农村教育管理实行国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。为了确保新管理体制有效运行，2002年国务院办公厅又下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出：乡（镇）人民政府不设专门的教育管理机构，乡（镇）有关教育工作由乡（镇）长直接负责，乡（镇）可在核定的行政编制内确定一至二名助理或干事协助乡（镇）长管理具体教育事务，并接受县级教育行政部门指导。教育教学业务管理由乡（镇）中心学校校长负责。这使我国乡镇一级教育管理主体实现了体制改革性转变。代替分级办学，分组管理而实行的以县为主的教育管理体制，承载了人们对解决农村教育种种问题的诸多期待。然而，新的管理体制在乡（镇）一级实施过程中并没有像我们预期的那样有效运转，在解决了旧体制存在的最突出问题的同时，又引发了一系列新的问题与困难。明确乡镇中心校长的职能定位，成为解决诸多问题和困难的关键。

一、新的教育管理体制下乡镇教育管理的难点1.县级宏观管理能力增强，基层教育教学业务管理被严重弱化新的管理体制规定，校长任命、人事管理、规划管理、经费及其他教育资源的配置，均由县级政府及教育行政部门负责，而教育教学业务管理，交给了下级管理主体----乡镇中心校校长负责。这种责任分解模式在贯彻实施过程中难免会带来如下两个问题：一是同一层面的任务分属不同层次管理主体负责，容易造成相互间协调困难，并且为上一级管理主体恣意弄权、任意操控权力与资源埋下伏笔，使下级管理主体在实施教育教学业务管理时可能因此而失去必要的权力与资源支撑；二是上级教育局负责行政管理，下级中心校负责教育教为业务管理，会造成上下级工作难以衔接的问题，同时，这种分工也进一步强化了教育局在工作方式上行政命令的特征，与下级最需要的业务指导严重相左。总之，新体制在使县教育局掌握了更多权力、宏观管理能力得到增强的同时，也使基层教育教学业务管理和教育教学质量管理被严重弱化。

2.乡镇教育负担减轻，但管理真空随之出现实行以县为主的管理体制、将管理重心上移之后，乡镇的教育经费负担和对教育管理的责任大大减轻，这对经济基础薄弱、管理能力相对有限的乡镇政府来说无疑是一件大好事。但新体制对乡镇教育责任的界定走向了另一个极端，由以乡镇为主的硬任务急转为诸如维护校园周边秩序、改善学校办学条件和教师待遇等没有硬指标的软任务，乡镇政府在基层教育管理体系中的位置被严重边缘化。尽管在建校用地划拨、适龄儿童入学等方面乡镇政府仍负有相应的责任，但由于责任的刚性要求不强，所以其热情与主动性明显减弱。总之，在新体制下，乡镇政府的教育责任大大缩减，积极性明显降低，普遍存在着上与教育局、下与中心校推诿责任或相互扯皮的现象，甚至不再把中心校、农村教育工作纳入乡镇整体工作的视野。有的乡镇片面地认为现在是以县为主了，地方政府不必再去管教育，结果乡镇教育管理出现了‘真空’。乡镇政府的教育责任由过去为主变为现在的敲边鼓，由过去的刚性变为现在的柔性，由过去的清晰变为现在的模糊。这不仅弱化了乡镇政府对教育的责任，也使中心校校长很难与乡镇政府确立清晰的责任关系和工作关系。