当前卫生监督执法体制调研报告

一、对“牵牛式委托卫生执法”的思考

在前一轮的卫生监督体制改革中，各地卫生行政机关按既定方针办事，既“内设”

了一个卫生监督机构（处、科或股），又“下设”了一个具有独立法人地位的、低一

级的、专职对口委托卫生执法的事业单位，即“卫生监督所”。为了能够顺理成章的将有关卫生法律法规内容“集中授权委托”于卫生监督所执行，卫生行政机关在相关文件中把上述“内设”与“下设”的两个机构一同命名，统称为“卫生监督机构”。至此，各地卫生行政机关在自身不配备卫生监督执法队伍的条件下，充分发挥了卫生执法主体与委托卫生执法的双重权力作用。其精心设计是把每部卫生法律法规的职权职责拆分层次执行，使“内设”卫生监督机构不但行使执法主体权力，而且直接把持与监管“下设”卫生监督机构开展“被委托卫生执法”工作，后者实际上是一种“牵牛式委托卫生执法”，其运行的职权职责令人眼球模糊，它象是在“借鉴公、检、法的司法衔接运作方式”，但一经法理分析，即知它权责分离、“形似质异”。法院、检察与公安部门虽然存在刑事案件移交的司法衔接工作关系，但是，三个部门不是隶属上下级关系，而且各自成为相应法律法规执行主体，各部门的司法权力与责任是独立而完整的。而在上述卫生监督执法体制运行中，“内设”卫生监督机构是上级领导，既是执法者又是监督执法者；与此同时，“下设”卫生监督机构是被直接领导者，既是“被委托者”又是“被监督者”，在各项具体执法过程中，要始终执行着“下级（下设）服从上级（“内设”）”的政令、时时处于“向上对口”、“听任服从”与“责任承担”的工作位置，由此可见，各地现行授权委托卫生执法是一种权责委托不完全、不对称的执法运行模式。由于我国的行政程序法尚未出台，即国家对行政委托的程序和形式要件未做明确规定，所以，目前的授权委托卫生执法模式尚且缺乏法律依据与程序规范，它仅仅是一家之“探索”，其运作在各地已凸显了诸多工作弊端。也可以说，这种“牵牛式委托卫生执法”是导致广大基层卫生监督所执法力度软弱与执法地位劣势的最直接、最根本的原因。

二、对“名不副实卫生监督”的思考

当前各地卫生监督所的机构设置、编制性质与执法定位都是来源于卫生部的卫

生改革意见，实质上是各地卫生厅局依照政令、设计内部卫生监督执法权责格局的产

物，是各地卫生厅局法制权力掌控与责任承担品质的表现。其中的卫生监督所设置及