土地储备制度发展工作报告

一、背景与概况

（一）建立土地储备制度，是市、县政府为促进城市土地集约利用而进行的积极探索。党的十四届五中全会提出具有全局意义的两个根本转变后，各级政府和土地管理部门积极转变用地观念，加大了对各类存量土地挖潜的力度。在农村，治理“空心村”，探索利用农村存量土地的新路子。在城市，改造旧城、处置国企土地资产、消化闲置土地，探索利用城市存量土地的新路子，在探索过程中，土地储备制度应运而生。

（二）建立土地储备制度，是市、县政府在经历了土地市场跌宕起伏后，顺应土地制度和市场基本规律，政府和市场有效结合，配置土地资源的制度创新。各级政府驾驭市场经济的经验是逐步积累的。在土地市场早期发展过程中，由于经验不足和制度上的漏洞，出现了如前所述的总量失控、资产流失等问题。最为突出的是因总量失控，形成了大量闲置土地。1997年，党中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）（以下简称中央11号文件）部署开展建设用地大清查，共查出174万亩的闲置土地。为解决上述问题，加强土地市场调控，一些市、县政府开始探索建立土地储备制度。

（三）建立土地储备制度，是市、县政府适应法律政策要求，控制新增建设用地总量，寻求建设用地空间的理性选择。中央11号文件和新《土地管理法》加强了对新增建设用地的总量控制，促进了我国土地利用和管理方式的转变。中央11号文件要求，冻结非农建设占用耕地一年，经国务院批准，又延续到1998年底。1999年，新《土地管理法》实施，一方面，严格控制新增建设用地总量，实施用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央地方三七分成的措施，使新增建设用地的数量大为减少，占用耕地的成本大幅提高。另一方面，将利用存量土地的权利和收益交给地方。市、县政府为解决冻结期间建设用地需求，降低用地成本、提高土地收益，加大了存量土地的利用和管理力度。由于利用存量土地涉及到众多土地使用人重大利益调整，很多现实的问题（安置补偿、债权债务清理、土地收益分配等）需要解决，土地储备制度满足了这些条件，所以得到了普遍认同。

（四）建立土地储备制度，是市、县政府变现土地资产，破解国有企业改革难题的重要手段。上个世纪九十年代中后期，国有企业改革最大的问题是“钱从哪里来，人向哪里去”。尽管困难和破产企业拥有大量土地资产，但由于当时土地市场和房地产市场不景气，土地自发交易又有教训，土地如何变现。困难和破产企业的资金需求如何解决。成为地方政府推进国有企业改革的难题。在财政“分灶吃饭”，大多数市、县财政紧张，政府不能向银行贷款，商业银行一般又不给这些企业贷款的情况下，通过收购企业土地，再以土地作为抵押物向银行取得贷款，成为变现土地资产、解决企业资金困难的最有效手段，这是市、县政府成立土地储备机构的一个重要动机。

（五）建立土地储备制度，是市、县政府推行招标拍卖挂牌出让等市场方式配置土地的现实需要。国土资源部成立以来，按照中央的要求，加大了招标拍卖挂牌出让土地的力度。市、县政府和土地管理部门，落实建立公开、公平、公正的土地市场，从源头上防止土地出让领域的腐败行为的要求，积极推行招标拍卖挂牌方式出让土地制度。招标拍卖挂牌出让土地的先决条件是政府手中要有土地，土地出让要集中统一，多年来由于这两个条件不具备，推行招标拍卖挂牌出让受到了极大的限制。土地储备制度的出现，为实施招标拍卖挂牌出让土地提供了条件，成为市、县政府建立这一制度的推动力。