我国财政立宪问题初探

高军

一、财政立宪的理由

首先，宪法内容的开放性。宪法本身是一种具有“框架秩序”的规范，其内容呈现开放性，宪法规定多为低密度规范的指示，即制宪者有意识地保留给各宪法机关一个自主活动空间。依国民主权原则，立法机关具有直接民主正当性，关于框架内容的填补与充实，立法机关可认为是最适切的机关功能主体，而享有一定程度的形成自由空间。[3]（p270）不过，立法机关所奉行的多数原则虽然是民主程序的基本要求，但多数决定的立法并非一定是真理的实现，其仅是试误过程而已，因此有可能是错误，甚至是违宪的。在一个实质法治国中，立法权有其宪法界限，多数决定不能背离正义的基本要求，尤其是应受到基本权利与正义的拘束。况且多数决原则，仅系促成民主国家体制的其中一种要素，“民主”概念尚须藉由宪法的基本价值决定形塑。尤其任何民主的多数决定，必须重视基本权利作为具有拘束力的价值秩序。[3]（p267-268）因此，法律除应由立法机关，依一定的程序而制定外，尚须具备符合宪法规定的实质内容，就税法而言其必须接受租税正义的约束，“否则摒弃一切宪法约束，达成最高税收之税法即为最合理之税法，其不当实不待解说而自明”。[4]（p55）

其次，现代国家财政支出的扩大易导致征税的无度。虽然课税是对人民基本权利的侵害，但并非每一受害人均能清晰洞察。“盖租税国家于行使其权力时，尽可能不引人注目，乃惯于让纳税义务人税源扣缴、预估暂缴；或借税单定型化使纳税命令宛如证书之作成；由税目多元化而隐藏实质之重复课税；透过间接税使纳税义务人在不知不觉中缴纳；直接税则借由限制财产增值及损费限额之认定，使得帐面营利所得不至减少。”因此，单凭租税法定主义的形式要求，并不足以保障纳税义务人之基本权，而须另加以宪法上之前提以审查税法自身之明确性。[5]（p29-30）此外，民主制度导致支出意愿大增，从而导致“租税国危机”。在民主制度下，议员依其偏好及利益团体的压力，不断有崭新的或追加的社会福利法案或计划提出，其财源均来自于一般的纳税义务人。虽时过境迁或环境改变，但囿于既得权难以取消，逐渐成为国家的长期负担。因此，议会保留、民主参与程序及立法程序的公开透明化，并不一定能保障纳税义务人，宪法上所保障的自由权与财产权，不能单单依赖议会的审慎计算，而须对所立之法律，加以实质之限制。[5]（p30）由于纳税人基本权并未在政治结构中取得一个长期或近乎永远的地位，于是纳税人的宪法保护，不得不走向历史舞台。[6]（p114）