宪政视野中的当代中国环境危机

高军

一、制度安排失当导致制度失灵

当代中国环境危机的根源在于制度安排失当从而导致制度失灵，具体表现在：虽然中央层面极度重视环保，比如，在观念上，中央提出“科学发展观”、倡导可持续发展模式，把环境保护放在现代化建设的重要位置，十七大又提出了“生态文明”的概念；在执法方面，环保总局屡次掀起“环保风暴”、“零点行动”等全国或区域范围内的环境执法行动，加大对环境违法犯罪行为的查处及整治的力度；此外，国家每年投入污染治理和环保科研的资金巨大等等。但地方政府对保护当地环境却并无积极性，甚至反而保护环境污染，从而致使环境法制形同虚设，使中央环境政策、措施在实施中变样走形。从有关报道中可以看出，在环保领域，地方政府对中央政府玩“捉迷藏”、做表面应付文章的现象极为普遍。这表明，现行的制度安排存在着严重的弊端。

1.社会信息反馈的途径不通畅

首先，长期以来，官员事实上的行政任命方式决定了我国的政府体制是一个层层只向上负责的反应体制，它造就了政府工作人员报喜不报忧的心态。特别是对官员们不利的信息，由于涉及自身利益，出于“理性人”、“政治人”的角度考虑，上报的信息常常滞后且被严重扭曲。因此，正式的体制内的下情上达途径是一个扭曲的机制。

其次，政府对公民的权利和自由管制过多、过严，阻隔了体制外的下情上达途径。受传统整体主义法律文化及前苏联体制的影响，长期以来政府在社会管理方面片面地强调“稳定压倒一切”，奉行单一的社会秩序至上观。[3]公民环境维权这类的合法、合理的权利诉求在实践中往往被视为对体制的威胁，被看作是破坏和谐的“群体性事件”，地方政府往往采用禁止报道、“截访”等手段封锁舆论，并动用公权予以打压。此外，由于新闻媒体的不独立，在我国地方新闻媒体呈现出浓厚的“地方化”特色，事实上受制于地方政府，往往沦为吹捧地方党政官员“政绩”的工具，难以发挥新闻舆论监督的功能。

由于社会的下情上达途径不通畅，决定了现行的体制是一个缺乏反馈、反思和自我纠错能力的机制，它使得下层的权利要求难以走到上层，地方政府在危机发生时往往出于官员“自保”的心态而封锁消息。如2007年太湖蓝藻大规模暴发导致无锡市民饮用水困难的消息即先由中央媒体而不是无锡的媒体批露的。事实上，一些地方官员可以长期包庇环境犯罪，甚至官商勾结，在当地激起“人神共怒”，却不被追究责任的一个重要原因的就在于此。

2.权力结构存在着严重的缺陷

第一，环保部门不独立，难以负起环境监管职责。按照我国现行的环境管理体制，环保部门是地方政府的一个职能部门，直接隶属于地方政府，人、财、物均仰赖于地方。环保部门一方面要依法保护环境、履行环保行政管理职责，另一方面又要服从地方政府、“服务地方经济发展”。因此，地方环保部门无法抵御来自地方保护主义的行政干预，更无法有效解决跨区域的环境问题。

第二，司法部门不独立，难以维护公众环境正义的诉求。众所周知，在现代社会中，司法是社会正义的最后守护者，司法的本质决定了司法独立是保障司法公正的前提。但在我国，司法机关同样也存在着人、财、物仰赖地方的状况，实践中司法被要求为地方经济“保驾护航”。因此，在环境诉讼中，司法遭遇来自地方政府强大的阻力，难以维持环境正义乃属必然。

3.政府资源管制带来的权力寻租导致资源浪费与环境灾难