现行土地制度批判

杨德寿

概述

本文所指现行土地制度，是指我国现行的涉及土地权属法律制度以及土地权属流通的法律制度，还包括土地利用管制的法律制度。这里所说土地权属不仅指土地的所有权制度，还包括土地的使用权制度；相应地，土地权属的流通制度也包括土地所有权和土地使用权的流通制度。除此之外，为了合理利用土地，国家还制定了土地利用管制的法律制度。本文将分别从上述角度评判我国现行土地制度。

土地权属制度

土地权属制度，包括土地的所有权制度和土地的使用权制度。

1、土地所有权制度

就现行的法律规定而言，我国目前只有两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。

《中华人民共和国宪法》第十条规定。“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》规定的更清楚，第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”《中华人民共和国农业法》也有类似的规定。

显然，我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的。土地所有制度也是公有制，“即全民所有制和劳动群众集体所有制”。

2、土地使用权制度

我国的土地使用权制度，应视使用者使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于历史原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地。对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。

《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定。“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定也有类似规定。

3、土地所有权的公与私问题

公有制与私有制优劣的比较，是个非常大的课题，本文力不能及。一个显而易见的事实是，在国有企业中，越来越多的国有股已经或正在从这些企业中退出。原因何在。作者认为，是因为国有企业中的国有财产不仅不能很好地保值增值，反而以很快的速度流失。这种现象的根本原因又在于，财富的支配者与所有者身份的不一致。私营企业老板以个人的财产投资，如果不以认真负责的态度经营，亏损的只能是他自己，他只能以自己的财富对别人承担民事责任，而公有制的企业则另当别论。一个国有或集体企业的老板，无需为企业的亏损或破产承担任何实际意义上的责任。这是在同等条件下公有制企业无法与私营企业竞争的原因所在。

土地的公有制同样存在类似问题。集体土地被征用变为国有土地之后，政府如果未能很快将其使用权出让，接下来就是该幅土地的荒芜或者土地利用价值的降低（如水土流失或被固体或液体废弃物污染），这是因为没有具体的使用人，导致土地管理者的缺位（形式上是政府机关但实际上不存在）。“土地不属于农民，农民当然没有理由去珍惜它。也就是说，有能力珍惜土地的人没有权利，有权利珍惜它的人没有能力。农民使用自己土地的效率，就一定比国家向农民出租土地的效率低吗。我们相信每个人会更珍惜自己的东西，绝大多数人会珍惜自己的土地。但国家做不到这一点，不可能非常珍惜地使用土地。由于种种原因，国家没有能力管好这么多土地。中国生态环境的恶化，特别是荒漠化问题说明，国家独占了所有土地，却没有能力来兼顾、来管理。”①