中央银行独立性的法律思考

闫海

2000年8月11日，日本银行金融政策委员会经过八个小时激烈争论，决定将银行间无担保隔夜拆借利率从0.02—0.03%诱导至0.05%。①

鉴于本次利率调升范围与幅度不大，经济层面影响相当有限，因此决定自身的象征意义更值得思考，这不仅结束了自1999年2月起已实行18个月零利率政策，为日本十年来地首次加息，而且是1882年日本银行成立百年来第一次独立行使货币政策决定权。如果再考虑该项决策背景，即日本政府要员和部分自民党高层频频露骨施压，要求日本主银行不要结束零利率政策，那么日本银行在与政府较量中顶住压力，达成其总裁速水优宣称地“决定利率的是我们”的目标，艰难地扞卫1998年新日本银行法赋予的中央银行独立地位的行为具有重要历史意义——8月11日堪称日本银行的“独立日”。笔者也因此思考中央银行法律地位，即独立性问题，并试图对我国中央银行独立性的法律制度进行反思。

一、中央银行独立性的国际比较

与中央银行制度建立、发展、完善的历程相一致，关于中央银行独立性的认识也存在从无到有，去异趋同的演进。初期的中央银行大多数具为政府提供资金的政府银行和拥有乃至垄断货币发行权的发行银行双重性格，因此人们担心，一个被政府控制中央银行可能无节制供应货币以满足政府的贪梦的需求。历史证明这不是杞人忧天，第一次世界大战中，中央银行为向政府提供战争资金而滥发纸币，引发严重通货膨胀，金本位制也因此一度停止运行。于是1920年布鲁塞尔国际金融会议作出决议：“中央银行必须不受政府压力，应依据审慎的金融路线而行动。”1922年热那亚国际金融会议，重申上述宗旨，但是由于金本位下中央银行职能和影响的局限，独立性的认识也停留于较低水平。②三十年代经济危机席卷全球，主要资本主义国家相继实行凯恩斯的国家积极干预政策，主要手段是财政政府，相应地货币政策则是从属财政政策的配套措施，于是中央银行独立性也无从读起，二战爆发，各参战国中央银行再次成为战争政策的工具，其独立性也就丧失贻尽。直至战后，各国总结经验教训逐渐感悟到保持本国币值稳定以及长期经济稳步发展，必须存在一个相对独立的中央银行，并形成大致以下四种模式：

（一）中央银行直接对国会负责，具有较强独立性，德国、美国等最为典型。《德意志联邦银行法》规定德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人单位（第2条），联邦银行的中央银行理事会和执行理事会，享有最高联邦政府职能机构地位（第29条），并明确规定联邦银行与联邦政府的关系，在对其职责的执行不受侵犯条件下，德意志联邦银行必须支持联邦政府总的经济政策，在行使本法律赋予的权力时，联邦银行可以不按联邦政府的指示（第12条）。

美国中央银行制度颇具特点，由于分权制衡的法律政治理念和联邦制的宪政架构，联邦政府的1811年、1836年两次组织设立中央银行先后失败，于是形成现在的通货监理署、联邦储备系统、联邦存款保险公司的联邦一级的三大机构分享中央银行职能，其中依据1913年《联邦储备法》建立的联邦储备系统行使制定货币政策和实施金融监管的双重职能最类似于中央银行。依据有关法律规定美联储作为与政府并列机构直接向国会负责，除个别情况下总统可对其发号示令外，任何机构或部门均无权干涉。此外美联储享有资金和财务独立权，并且独立自主制定和执行货币政策，进行金融监管，具有极大地权威性，并且因为货币政策制定的技术性和不透明性，美联储实际拥有不受国会约束自由裁量权，而成为立法、司法、行政之外“第四部门”，其总裁亦被称之为“第二总统”