新中国人大制度演进的三个阶段

新中国人大制度演进的三个阶段口何俊志，复旦大学选举与人大制度研究中心副主任、副教授、博士

自1954年第一届全国人大召开以来，新中国的人民代表大会制度已经走过了半个多世纪的历程。作为新中国的根本政治制度，人民代表大会制度的变迁无疑是中国政治发展的一个重要组成部分。回顾和提炼新中国人民代表大会制度发展的基本轨迹，既是寻求理解新中国政治变迁基本规律的客观需要，也是我们展望中国政治制度未来发展的重要基础。

随着对人大制度研究的逐步深入，已经有相当一部分中国政治的研究者，试图从不同的角度来总结和提炼新中国人大制度变迁的基本路径。根据我掌握的材料，这些专门以人大制度为研究对象的总结方式，大体上可以分为三种视角。

大多数国内学者所采用的做法是，根据新中国政治发展的整体态势，从发生学的角度，将人大制度的变迁划分为制度初创、扭曲和恢复等阶段。在这一思路下，有的学者将新中国的人大制度变迁粗分为开始确立（1954—1957）.遭受破坏（1957—1978）、恢复发展（1978—）等三个阶段。

第二种视角依据中国的历次宪法修订为界，将新中国人大制度的整体变迁分成四个阶段，1954年宪法（1954—1975）、1975年宪法（1975—1978）、1978年宪法（1978—1982）、1982年宪法（1982—）等。

第三种视角则以重要的领袖人物为标志，以领袖的更替作为人大制度阶段性变迁的划分标准。例如，欧博文在考察中国的人大制度时，就将其从整体上划分为毛泽东阶段和邓小平阶段。

这三种视角无疑都为我们理解中国人大制度变迁提供了某些启发。我们估且将第一种视角称作制度的发生视角，将第二种视角称为制度的宪法视角，第三种视角则是制度的精英视角。显然，第一种视角在很大程度上将制度的变迁视为一种自然的历史过程，第二种视角将制度的变迁视为宪法产物，第三种视角则将制度变迁视为精英意志的产物。本文试图提出一种制度的功能视角，基于新中国人大制度的功能性变迁，而将其划分为合法化阶段、法制化阶段和调适性阶段，以就教于学界同仁。

一、合法化阶段：1949—1978

这里的合法化（legitimization）是指，人民代表大会制度在这一时期起着为新中国的革命性政权过渡到建设性政权提供正当性地位的功能。这是因为，在以人民主权为起点的现代政治体系中，只有通过体现人民主权的选举和代议制度产生出的政权，才能在当代政治体系中获得初始意义上的正当性。因此，1949年建立的新中国虽然以政治协商会议的形式立国并制定了《共同纲领》，但是这两项条件还并不足以构成建成一个现代国家的充分条件。

诚如斯大林在中国共产党的代表征求其意见时所言：“如果你们不制定宪法，不进行选举，敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你们：一是说你们的政府不是人民选举的：二是说你们国家没有宪法。因政协不是经人民选举产生的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同纲领也不是人民选举的代表大会通过的，而是由一党提出，其他党派同意的东西，人家也可说你们国家没有法律。”从这里我们可以清楚地看到，只有在建立起人民代表大会制度之后，通过选举产生的人民代表大会，才能够为新中国提供足够的正当性基础。