地方政府债务风险问题研究

文章标题：地方政府债务风险问题研究

一、地方政府债务

地方政府债务是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。这一界定至少包含了以下三层涵义：（1）地方政府债务不仅仅是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券所形成的债务；（2）地方政府债务除了包括地方政府通过信用手段取得的财政收入之外，还应当包括地方政府的某些欠款，即一些应付未付的款项；（3）地方政府债务应包括地方政府担保的部分债务.

按照债务发生是否需要特定的条件，可以将地方政府债务分为直接债务和或有债务。直接债务是指不需要特定事项的发生，在任何情况下地方政府都需要承担支付责任的债务。或有债务是指基于特定事件发生的地方政府债务。按照债务的发生是否属于法定义务，可以将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指建立在某一法律或者合同基础之上的地方政府债务。隐性政府债务是指不以某一法律或者合同为基础的，产生于公众预期或者政治压力的，由地方政府承担偿付责任的债务。这两种分类形式相互交叉，组成地方政府债务的四种基本类型，即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。

从我国的情况来看，1994年《中华人民共和国预算法》第28条明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，事实上地方政府既存在合法债务又存在游离于财政监督之外的债务。具体来讲，目前我国地方政府债务主要包括如下内容：一是各种转贷债务资金。主要是指1998年以后出台的中央政府国债转贷资金。二是目前大量存在的也是政策所允许的，根据国家统一安排由地方政府举借的大量外债。三是尽管在法律上不允许地方政府发债，但客观上已经形成了地方政府的融资体系。如，地方政府通过各职能部门所属的信托公司或地方商业银行等单位运作的，用于提供地方公共产品的债务。又如，各级地方政府提供担保的机构、单位或企业的各种借款或债券的发行。四是地方政府的欠款和挂账。包括：对地方行政事业单位人员的工资欠发、地方的粮食风险配套资金缺口以及粮食亏损挂账等。五是地方国有企业难以偿还的债务和某些金融风险的转嫁，以及社会保障资金的缺口。

二、我国地方政府债务风险及其成因

（一）我国地方政府债务风险

地方政府债务风险，是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险以及由偿债风险引发的其他风险。其可能造成的损失主要有以下四种表现形式：一是在其他支出项目正常保证的前提下，地方政府不能按期偿付到期债务。二是挪用其他支出资金，用于偿付到期债务，这将造成其他支出项目资金保证程度下降。三是开辟不正常的资金来源渠道用于偿债，如过分加重纳税人的税收负担等。四是向上级政府转嫁债务而给上级政府造成损失。地方政府债务风险就是存在于地方财政正常运行和地方政府债务危机之间的一个中间环节。它一方面有危险性，另一方面也有可控性。