创新财政支农支出管理监督机制研究

创新财政支农支出管理监督机制研究

编者按。在政府财力有限的情况下，创新财政支农支出管理监督机制，建立健全财政支农支出监督保障体系，对于确保财政支农支出及时准确到位，提高使用效益具有重要的现实意义。现将广东省气象局徐安高处长等同志完成的《创新财政支农支出管理监督机制研究》调研报告的主要内容摘登如下，供参考。

创新财政支农支出管理监督机制研究

农业的基础性、弱质性、公共性决定了政府财政必须对其支持和保护。近年来，由于中央政府对“三农”问题重视程度的提高，中央财政、甚至许多省级财政对农业的支持力度、保护程度明显加大。但是，对农业财政支出的运行却缺乏系统的管理，监督约束机制也不够健全，导致挤占、截留、挪用甚至贪污农业财政支出的现象时有发生，农业财政支出的运作效率不高。本文在回顾我国经济发展不同时期财政支农支出监管体制的基础上，剖析了财政支农支出监管存在的问题，借鉴国外财政监督的经验，提出了我国财政支农支出监管体系的框架构成，探讨了该体系的具体运行机制和相关配套措施，以期对我国政府制定农业财政支出的政策提供指导，保证有限支农资金的合理分配使用，保障农业财政支出的有效运行。

一、我国财政支农支出监管存在的主要问题

在现行财政体制框架下，我国农业财政主要支持农业、林业、水利、扶贫和农业综合开发，反映在政府收支分类科目主要包括：农业支出、林业支出、水利支出、扶贫支出和农业综合开发支出。财政支农支出监管是指政府和社会对财政支农预算的编制、审议、修改、批准到执行与执行中必要的调整的规范化管理。我国财政支农支出的监管体制随经济的发展和财政制度的变革，先后经历了统一领导分级管理阶段（1950-1979年）、分级包干阶段（1980-1993年）和分税制阶段（1994年至今）。财政支农支出监管体制虽然在特定阶段发挥了一定的作用，但供给制和单一行政管理的严重弊端，导致了财政支农支出监管中仍存在许多问题。

（一）支农资金投入渠道多，但难以发挥整体效益。一方面，投入农业的资金除财政资金外，还有农业基本建设投资（发展改革委）、各有关部门分配和管理的资金（即条条下达的资金）；另一方面从财政对农业的投入看，支农资金分散在农财、农发、基建等多个职能科室。多主体、多渠道投入对增加农业投入总量具有积极意义，但从使用上看，各业务部门在分配安排资金时，按照各自的计划自成体系，集分配、使用、管理、监督于一身，与其他部门协调配合不够，给财政部门的宏观管理带来极大困难，导致支农资金投入分散，重复投资、重复建设问题突出，使得支农资金很难发挥整体效益。

（二）支农资金被挤占、挪用。目前我国支农资金往往被挤占、挪用。一些财政困难资金调度无力的地方，通常挤占财政支农支出的资金发放工资，弥补公用经费不足。有的以会议费、差旅费、业务费、考察费等名目繁多的非生产性支出挤占生产性资金，导致专款不能专用。由于农业建设周期性长，市场效率较低，见效慢，一些领导为了早出政绩，不惜牺牲支农资金来进行其他所谓出成果快的项目建设。

（三）财政配套资金不实。近年来，为了切实支持农业和农村经济的发展，中央有关部委出台了许多财政支农资金项目，但要求地方能够提供一定比例的配套资金。由于大多数地方财政困难，配套资金难以提供，但又不愿失去财政专项支农资金，于是地方政府往往采用虚构当地农村经济发展项目，虚增地方支农资金，套取中央财政专项支农资金，以达到将中央财政专项支农资金挪作地方财政他用的目的，从而形成了中央的专项资金基本上都能到位，但地方配套资金到位率低或不到位的现象。