新形势下地方规范性文件备案审查工作对策

根据宪法及有关法律规定，我们国家建立了针对各类规范性文件的备案审查制度。通过这项制度设计，赋予了各级人大常委会一项重要监督职权，对于维护国家法制统一、保证人民依法享有的权利和利益不受侵犯、防止权力滥用有重要意义。

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）专章规定了规范性文件备案审查，为地方开展规范性文件备案审查提供了法律依据。近年来，地方各级人大常委会认真落实监督法有关要求，着手开展这项工作并取得显著工作成效，备案审查机构设置逐步完善，人员配备逐步到位，审查能力水平不断提高，工作机制不断创新，备案审查工作的规范化、制度化水平逐步提升，较好的发挥了制度价值。但囿于监督法的规定仍然比较宏观，围绕审查主体、审查标准、审查范围、审查程序等制度要素，出现了理论探讨各执一词、地方实操不尽相同的现象，阻滞了其维护法制统一制度价值的最终实现。

在新的历史形势下，备案审查工作又作为立法工作的重要组成部门和延伸被赋予更多使命，重要性愈加凸显。近两三年来，全国人大常委会明显加大了备案审查工作力度，对地方推进这项工作也提出新的更高要求。地方各级人大常委会都感觉到，这项工作任务重了，要求高了，难度大了。在严峻挑战面前，相关理论思辨、实践探索显得尤为重要。

一、传统制度框架下，地方规范性文件备案审查制度面临的三大问题

（一）对规范性文件的外延理解不一

什么是规范性文件。法律对其含义和范围没有明确的规定。根据监督法规定，作为审查对象的规范性文件包括三类，一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章；二是县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级政府发布的决定、命令；三是最高法、最高检作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释。其中，第一类规范性文件的备案审查由立法法规定，第三类规范性文件的备案审查主体是全国人大常委会。作为地方规范性文件备案审查工作审查对象的，主要是第二类（下文对规范性文件讨论以此类为主）。

如何认定第二类具体包括哪些类型的文件。有的地方对此作扩大性理解，将下一级政府及其所属部门对本级地方性法规具体应用问题的解释、本级政府发布的决定命令外的其他规范性文件、法院检察院制定的执行两高司法解释的规范性文件等也纳入。有的地方与监督法规定范围一致，但对“政府发布的决定、命令”具体范围作缩小解释，在主体上限制于以本级政府名义发布，在内容上仅针对以“命令、决定”的公文格式发布的规范性文件。理论界多从制度设计初衷和行政法学理来看待此问题，根据文件的制定主体、构成要件、制定程序甄别。就制定主体而言，由地方人大常委会法定监督对象所制定的文件应当列为审查范围。就构成要件而言，不应限于形式要件，而更要以实质要件为评判标准。即凡是涉及权利义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的，不管以何种形式出现，都要列入审查范围，都应该理解为“政府发布的决定、命令”，包括公告、通告、通知、批复、意见甚至于会议纪要、抄告单等等。但实务中，由于这种界定下的规范性文件量实在过于巨大、内容也很庞杂，有些地方人大常委会监督政府“底气”不足，往往不倾向于做如此宽泛的理解。此外，对于党政联合发文是否应该纳入地方人大的备案审查范围，由于涉及到加强人大监督与坚持党的领导的关系问题，必要性和可行性都仍然在探讨中。

（二）对规范性文件备案审查的标准把握不同