行使设区市立法权引领和推动污染防治攻坚战的可行路径

打好污染防治攻坚战是落实中央关于加强生态文明建设的有力抓手，是决胜全面小康社会的三大攻坚战之一。近年来，党中央、国务院接连发布了有关打好污染防治攻坚战方面文件，强调“用法治的力量保护生态环境”。但客观来看，各设区市在环境保护方面的立法与各地正开展的污染防治攻坚战的需求还存在较大差距。

从我市来看，目前已经颁布的《**市城市市容和环境卫生管理条例》《**市万寿岩遗址保护条例》《**市东牙溪和薯沙溪水库饮用水水源保护条例》，对相应区域的污染防治工作提供了法制依据。但我市地方立法还处于起步阶段，特别是在制定符合实际，能够有效引领和推动污染防治攻坚战的地方性法规方面，与其他设区市相比，还存在一些不足和差距。主要表现在以下几个方面：

——条例特色上的对比。**市与福州、厦门等立法“老大哥”相比，围绕全市环境保护和污染治理的重点工作开展的立法较为薄弱，福州市出台的《福州市城市内河管理办法》《福州市环境噪声污染防治若干规定》、厦门市制定出台的《厦门经济特区生态文明建设条例》《厦门大屿岛白鹭自然保护区管理办法》等有关地方性法规，具有鲜明的时代背景和当地需求。**市开展立法工作年限较短，立法数量不多，立法上与植树造林、土壤污染治理与修复示范区建设；国家生态文明试验区涉及**的改革任务；生态环境损害修复和赔偿制度等**市污染防治攻坚战的重点工作衔接不够紧，引领、推动污染防治攻坚战的力度还需进一步强化。

——立法过程上的对比。在起草阶段，省上和有关地市已开展多年立法工作，人大和政府职能部门经过长期“磨合”，各方立法积极性较高，法规制定、修改过程中能够主动配合，不脱钩不脱节。**市法规起草部门往往把立法工作当成负担，草拟草案时有发生态度不端正、草拟任务推迟、草案质量较差等问题。审议阶段，虽然建立了审议论证机制，但受法律及其他专业知识限制，委员审议质量参差不齐，对审议流程不够了解，偶尔将合理性审查、合法性审查混为一谈，降低了法规审议的质量和效率。

——实施效果上的对比。立法评估是检验立法效果的一项关键环节，福州、厦门等地都已建立并实施立法评估机制，提高了法规效用。**市在此项工作上存在缺失，对事关环境保护、污染治理等与人民群众关系密切的地方性法规实施情况掌握不及时。且由于立法工作刚起步，“立改废释”工作进展不平衡，有关法规实施后对打好污染防治攻坚战是否有利，是否具有可操作性、是否需要根据实情变化而修改等问题的分析判断能力不强，有些问题未及时进入相关程序，也影响了法规推动和引领污染防治攻坚战方面的实施效果。

审视当下的立法实践和特点，就如何用好用足设区市立法权，引领和推动污染防治攻坚战，笔者认为要针对上文提出的有关问题，重点在思想、制度和行动三个层面上下功夫。

一、思想层面。“为何立。”

立法理念对立法项目的选择、条文内容的设置都起到了重要的指导作用，设区市在制定有关环境保护和污染治理的地方性法规及条文时，要注意以下三个方面：