公共选择学派有关论点评介

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当代西方官僚制理论探讨的问题可大致分为三大部分。一是，官僚（注：官僚（bureaucrat）一词最早出现在18世纪的法国，最初指所有的政府官员。而在西方文官制度建立后，它一般指非经政治选举的、经考试进入政府、不受政府更迭影响的政府官员。本文即从这一意义上使用该词。）与政治家之间，官僚是仆人还是主人。二是，在提供公共服务方面，官僚机构与私人机构相比，是否更有竞争力和效率。三是，官僚机构内部关系较其它组织，是否更具合理性。第一个问题实际上涉及的就是官僚自主性（bureaucraticdiscretion）问题。所谓官僚自主性，是指官僚机构或个人超越其法定的地位和职能，超越政治家的控制，在公共决策过程中发挥主导作用的现象。

官僚自主性现象由来以久，可以说它是伴随着政府的产生而产生，但在现代民主制建立之前，它合理而自在地存在着，而作为一个“问题”被提出在西方则是近一百多年的事，因其对政治与行政二分原则的背离而受到关注的，近几十年已发展成为所有现代政府面临的普遍而又难以克服的问题，并成为政治学研究的重点之一。政治学研究官僚自主性问题的主要动因在于揭示官僚制与民主政治之间的悖论问题，即官僚制因民主政治发展的需要而建立，但其发展本身实际上又损害着民主政治发展的基本原则。

代议制民主奉行的人民主权原则，决定了政府政策必须代表多数公民的意志，决定了政府机构的运行必须完全控制在民选代表（政治家）手中。只有这样，当人民对政府政策不满时，才能通过选举等方式有效地撤换其不满意的政府官员，才能保证政府的工作能满足多数公民的利益和要求。但对西方国家正式建立常任文官制度以来的一百多年的历史进行仔细考察，就会发现决定政府运转的权力重心并非想象中的那样落在民选政治家一边，而是相当程度上旁落到官僚机构一侧，公民主权所必需的政治家主导体制已让位于官僚主导状况。这主要表现在，民选政治家只能对政策作出原则的、抽象的决定，而政策的解释和执行则完全操纵在官僚手中（注：美国佐治亚州众议员s.levitas曾说，在美国，官僚以行政规章形式为国会制定的每一项法律制定80多条规章，这些规章并非法律的技术性细化。“引自johnsheridan，”cancongrecontroltheregulators。"industryweek，march29，1976，p.25—26.）。而且，这种解释和执行往往是发展性的、甚至是曲解性的。官僚日益脱离或超越了议会和行政领导的控制，已经成为“独立的、准行政、准立法和准司法机构”（注：wilson，jamesq.，"theriseofthebureaucraticstate."infr