规范性文件的备案审查

文章标题：规范性文件的备案审查

监督法专设一章，对“规范性文件备案审查”作了规范。这是在立法法已有的立法监督规定的基础上，在新形势下为维护法制的统一与尊严，对法律监督制度的进一步完善与深化。这里所称的规范性文件，是指除宪法和法律外，以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些文件都是我国法的渊源，是我国法律体系的组成部分。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。这些文件虽然不是我国法的渊源，不是我国法律体系的组成部分，但也都是普遍适用的。这里所称的备案审查，指的是前述两类规范性文件在生效之后，要按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动。

一、加强法律监督，从制度上维护国家法制的统一

我国是实行单一制的社会主义国家。与联邦制国家相比较，单一制国家的特点在于，国家的主要权力由中央掌握和行使，地方上不拥有独立于中央的、不可让渡的权力，地方上的权力是由中央授予的；从法律制度上说，全国只有一部宪法，宪法作为国家的根本大法，具有至高无上的权威，任何法律、法规以及其他规范性文件，都不得同宪法相抵触。这样一种国家体制，必然要坚持法制的统一。道理很简单，只有坚持法制的统一，才能真正维护国家的统一；只有坚持法制的统一，才能维护统一的市场经济秩序。这是由于，我国是一个有960万平方公里、56个民族的大国，没有法制的统一，就不可能维护国家的统一。还由于，我们所致力于建立和完善的市场，是统一、有序、公平竞争的市场，不是分割的无序的市场，在法律制度上一旦发生“部门保护”或“地方保护”，市场经济就会被干扰和破坏。还应当看到，我们所制定的法律、法规及其他规范性文件，从根本上来说，都应当是党的成熟的方针、政策的法制化，只有坚持法制统一，才能保证党对国家事务的领导和改革、建设事业的成功。因此，我国宪法庄严地规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”不允许任何违反和破坏法制统一的行为。

法制统一的要求，涉及多方面的工作，广义地说，它既包含立法行为，也包含执法行为，还应当包含制定其他规范性文件的行为。从立法上讲法制统一，主要包含三层内容：第一，宪法的权威至高无上。法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章，都不得与宪法相抵触。宪法规定了国家的根本经济制度、政治制度和文化教育制度，规定了公民的基本权利和义务，规定了各级各类国家机关的职权与责任，具有最高的法律效力。一切违宪的法律文件，都是无效的。第二，下位法不得与上位法相抵触。二十多年来，我国从中央到地方，遵循宪法的规定开展立法工作，已经初步形成了以宪法为基础，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例等在内的社会主义法律体系。从这个法律体系内部的效力等级来说，法律优于行政法规，行政法规优于地方性法规、国务院部委规章以及地方政府规章，地方性法规优于同级及下级地方政府规章。按照这样一种效力等级，下位法应当与上位法保持一致，不得抵触。第三，同位阶的法之间应当互不抵触。同样是法律、行政法规，同样是一个省或者一个较大市的地方性法规或者规章，对同一件事情的规定应当相互一致，不得互相“撞车”，否则，执法中会难以适从。法制统一所体现出来的这三个方面的“不抵触”，保障着我国法律体系内部的和谐一致。

为了保证国家法制统一，我国立法制度从两个方面做了规定：