村级治理中的村民代表——关于村民代表会议制度效能的讨论

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一、引论

1998年修定实施的《村民委员会组织法》较试行法的一个重要不同是增补了第21条：“人数较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或由各村民小组推选若干人。”据民政部参与修定《村组法》的有关人员讲，增补村民代表会议制度的内容是新《村组法》重要改进之一，可见实践部门认为村民代表会议制度对于村民自治是十分重要的。在学术界，徐勇认为，“相对村民而言，村民代表一般素质较高或社会影响较大。在农民的政治、文化素质普通较低的背景下，村民代表会议在村民自治中的实际影响和作用较大。”[1]张静将村民自治划分为代表性自治和权威性自治两种类型。她认为在当前农村存在行政“吸纳”政治的情况下，形成了乡村干部事实上的利益网络，而“如果选出来的乡村权威仍然依据原有的方式治理乡村，选举就只是增加了新权威的合法性，但并没有促进选举之后基层政权和村民权利关系的制度性改变，它产生的是权威性‘自治’”。权威性自治和乡村干部网络互为联系，阻挡了来自村民及国家两方面对基层干部配置的参与。它排斥了社会力量的制衡权利，使选举后的乡村治理问题仍然局限在少数人参与并控制的范围内。张静因此认为，村民自治仅仅选举是没有用处的，必须由权威性自治向代表性自治转化，不仅在村委会选举阶段，而且在整个村民自治的过程中，赋予村民代表会议足够的权利并将这种权利制度化[2]。郎友兴和何包钢也认为，在村民自治实践中，村民代表会议的实际影响力与作用比村民会议大，这不仅是因为村民代表在村中具有高的威望和素质，而且他们更易具有荣誉感、成就感和责任感。的确，村民代表会议制度对于村民自治制度的实施十分重要，它往往成为村务“民主决策、民主管理、民主监督”的核心部分。正因为村民代表会议制度如此重要，具体考察村民代表和村民的关系及村民代表与村干部的关系，就具有十分重要的意义。本文中，笔者希望以农村调查中发现的一些关于村民代表的片段，来讨论村民代表这一中心词及其组成的村民代表会议制度效能的村庄基础，而不是抽象地讨论村民代表会议的功能。

二、村民代表与村民和村干部关系的一般图景

考察村民代表在村级治理中的作用，核心就是考察村民代表与村民的关系和村民代表与村干部的关系。从理论上讲，村民代表是由村民选举产生的，村民代表一般都是村庄中声誉较高、素质较好的村民，村民理应信任村民代表，村民代表具有在村民中的影响力和动员能力。从我们的调查和有关资料来看，1998年《村组法》正式颁布实施以后，全国农村不仅普遍推选村民代表建立了村民代表会议，而且推选村民代表的方式十分民主，大多采取10—15户村民共推一位村民代表的办法。因为村民之间相互熟悉，推选出来的代表大多是素质较好的村民。这是村民代表会议可以发挥作用的重要方面。

由村民推选产生的村民代表，不仅应该具有较高的素质，而且具有参与村务的能力。因此，在村务管理、村务决策和村务监督中，村民代表应该对村干部有着强大的约束能力，村民代表会议不仅成为决策村务的主要场合，而且成为与村干部形成对话的场合。高素质、重声誉，也懂得村务的村民代表，可以为村务决策和管理提供智慧。他们也可以判断村干部提出的村务财务报告中的疑点问题，从而判定村干部工作的好坏。村民代表因此成为村干部的智囊、监督者、合作者和评价人。