积极推进城镇化进程

地方人大和政府组织法第十、十七、二十六、四十四条有"政府组成人员"这一概念，第五十六条有政府由什么职务的人组成的规定，按照法律条文和全国人大常委会法工委的释义理解，似乎对政府组成人员的范围界定并不难。然而，实际工作中，各级各地的做法不一、范围不同；正在进行的市州县政府机构改革的有关政策又改变了以往的做法，要求各级政府统一设工作部门若干个。这样，一些地方对哪些人员属于应由人大常委会任免的政府组成人员，感到困惑，难以界定。本文拟对政府组成人员范围界定的几个误区和困惑，产生难以界定的原因以及如何准确界定政府组成人员范围等三个问题，尝试作些分析。

（一）

在实践和认识上，对政府组成人员范围的界定，有以下几个误区：

一是将政府组成人员与政府部门负责人（指正职，下同）等同，忽略了政府领导人员也是政府组成人员。地方人大和政府组织法第二十一、二十七条有关于政府领导人员的规定，即指正副省长、区主席、市长、州长、县长、区长、乡镇长。同时，第五十六条有政府由领导人员和其他组成人员组成的规定。而政府部门负责人只是人们日常口语或文件政策用语，而非法律概念，并不包括政府领导人员，但又大大超出了政府其他组成人员的范围。因而，不宜简单地将二者等同。人大常委会既可以任免属于政府组成人员范围的政府部门负责人，又可以决定政府副职领导人员的个别任免。

二是将政府组成人员与政府组成部门负责人等同，忽略了法律上并无政府组成部门的概念，而只有政府工作部门的规定。将地方政府各工作部门分作组成部门、直属机构、部门管理机构、协调办事机构，是编制部门在机构改革中，上行下效，对政府的部门分类。地方组织法第六十四条只规定了地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门；并没有要求各级政府对部门进行分类和上下对口设置。因此，地方政府只能依法对其工作部门和其他机构的负责人进行分类，以确定组成人员范围，而不宜先对部门分类。这次市州县机构改革比较好地解决了这一问题，不再分组成部门和直属机构等，统称工作部门。

三是将政府组成人员与政府执法机构负责人等同，忽略了这些执法机构在管理体制上的差异性。在我国现阶段，有些执法机构如海关、国税、商检等属于中央政府垂直管理机构，有些执法机构如工商、地税、质量技术监督管理、药品监督管理等属于省级政府垂直管理机构。因此，这些机构在市州县的单位均属其分支或派出机关，人财物均由上级主管部门统管，而不属当地人民政府领导的工作部门，相应这些机构的负责人也不属于同级政府的组成人员。