征用权的行使与农民权益的维护

——兼谈我国农地征用制度之缺陷及完善

内容摘要：征用是我国城市化、工业化获取土地的主要方式。但不容忽视的是，现行制度设计存在很多缺陷：如征地范围过宽、征地补偿较低、受益主体模糊、征用操作不规范。这在一定程度上阻碍了“三农”难题的破解。因此，有必要对征地制度进行考量，并重新规制。

关键词：农地征用

谁动了农民的奶酪。征地制度。我国现行宪法第10条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。宪法地位的至高性使本条规定当仁不让地成为政府进行土地征用的权力基础和制定相关法规的法源。令人遗憾的是，尽管土地法等对土地征用作出了相应规制，但由于其制度设计的原则性、滞后性、不合理性，使得土地征用权力与农民合法权利之间的激烈碰撞不能被有效阻却。因此，有必要对土地征用中涉及农民切身利益的重大制度重新审视和梳理。这样才有助于羁束肆意扩张的权力，救济被蚕食的权利。否则只会使农民的境遇雪上加霜。

一、关于征用范围

包括宪法在内的所有关于土地征用的相关法规，无一例外地对公共利益语焉不详，仅作了概括性的规定。这实际上为征用权的膨胀和滥用提供了可乘之机。所以，要合理界定征地范围，就必须弄清何谓公共利益。一般认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。在利益的认定上应防止两种错误倾向：一是公共利益必须是与全体人员都直接有关，不与全体人员直接有关，就不允许征地，无端阻碍征地的进行；二是以“不特定多数人”为幌子，把部分商业性用地纳入公共利益范畴，以牺牲农民利益为代价来满足另外群体的商业利益，从而造成对农民基本生存权的无情剥夺。

对公共利益用地范围，我国现行法规采用的均是概括式规定，这种立法模式有很大弊端：首先是难以控制自由裁量权的任意行使，其次是征地范围的随意扩大不利于社会对土地这种稀缺资源的保护，最后是农民的生存基础可能会轻意地被剥夺。如果换成列举式的话，明示的内容很难囊括变化中的事宜。所以，为了适应社会发展，可由法律授权相关部门在法律空间内基于公共利益的需要而行使征用权，表现在立法上就是采用列举加概括式的立法模式。当然，为了防止行政机关滥用自由裁量权，应在法律中明确经省级政府批准是相关事宜被界定为公共利益的前置程序，这不能有丝毫的僭越。否则，行政机关在行使自由裁量权的过程中若将公共利益的外延任意解释，无限扩大征地范围，那么，已列举的公共利益事项将会变得毫无意义。

对于公共利益以外的经营性用地不宜实行征用，而应采用征购的方式获得。笔者认为征购是指国家有关部门委托中介机构对拟购买的土地进行评估，然后以此为基础，与农村集体及农民进行谈判，从而将集体土地变为国有土地的行为。征购是一种特殊的买卖关系，是行政合同的一种类型，是权力因素与契约精神的有效结合。尽管在征购关系中相对人的意思表示要受到一定程度的限制，但从法律上说，它仍是行政主体与相对人意思表示一致的产物①，有利于对农地产权及农民利益的保护。对商业、旅游、娱乐和商品住宅等私营性用地以及谋取投资回报的机场、铁路、高速公路等建设用地，在符合土地利用总体规划和用途管制的前提下，经省级土管部门审批可对农地按市价（非农用途价格）征购，非农用地可直接按市价征购，但需经当地县级以上土管部门审核批准。

二、关于征用补偿