中央环保督察面临的法治困境与出路

一、实施中央环保督察的重要意义

加强对生态环境保护工作的监督管理是克服环境治理中政府失灵的通行做法。从试行区域环境保护督察到全面实施中央环保督察，我国的环保监督管理体系不断深入发展。中央环境保护督察是指由中央主导开展的环境保护督察，是我国加强生态建设和环境保护工作、健全生态文明制度体系的一项制度，同时也是我国环境监管模式的重大改革。[3]在生态文明建设中，实施中央环保督察具有重大意义：

（一）落实环境保护党政同责的需要

生态环境具有公共性、非竞争性和非排他性特征，是一种典型的公共物品，其生产、交换及消费都无法通过市场机制来实现，因此，只能将生态环境作为共有财产委托给政府，政府利用其行政权力的普遍性和强制性，能够使生态环境效益惠及所有社会公众，同时又能避免搭便车行为的发生。环境保护作为公共事务，是政府的基本职责之一，事实上世界各国的环境保护均主要依靠环境行政权力的运用。[4]41我国的《宪法》《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律都明确规定了政府的环境保护职责以及责任追究制度。但在我国政治与行政一体化的体制下，行政对政治的依附导致公共资源都倾向于党委，[5]环境行政决策权力大多集中于党委部门，地方政府行使的主要是环境行政执行权。而根据《环境保护法》第六十八条的规定（1），环境问责的主要对象是直接负责的主管人员和其他直接责任人员，很难追究到政府主要领导的责任，更无法追究到党委的责任。缺失了责任追究制度的约束，党委以及政府主要领导干部就不会重视环境保护，也容易产生不负责任的决策心态，这是导致环境污染、生态破坏的根本原因。为了解决这一问题，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，该《办法》首次将地方党政一把手作为同责的追责对象。党政同责的提出能实现对党委政府的全覆盖，并抓住了领导干部中的关键少数，从而能有针对性地解决权责不一、问责软弱等问题。中央环保督查通过建立党政同责和一岗双责的督政问责体系，充分发挥我国的制度性优势，从而把环境保护工作从以往的弱势部门单打独斗提升到执政党政治责任与政府行政责任高度结合、紧密配合、责权整合的新高度，实现了环境保护地位与力度的跨越式发展。[6]概而言之，中央环境保护督察是新时期加快生态文明建设、落实党政同责环境保护的一项规范化、常态化的核心制度。

（二）提高地方政府环境治理绩效的需要