我国政策性农业保险实施问题及对策

一、我国政策性农业保险主体地位的逐步形成

我国农业保险的发展经历了较长时间且起伏较大的过程，期间进行的各种试验与探索为今天农业保险体系的形成打下了坚实基础，也逐步确立了政策性农业保险的主体地位。

1.农业保险发展历程的回顾。1950年，我国依靠政府行政力量，由中国人保开始试办农业保险，由于强制命令和经营管理漏洞多等原因，农业保险在1958年停办。实施家庭联产承包责任制之后，为帮助小规模农户降低自然风险带来的损失，中国人保于1982年开始尝试恢复农业保险，其后中华联合在新疆建设兵团也开展了农业保险业务。这个阶段政府干预力量较为得力，加之保险公司不以盈利为目的，农业保险保费总收入持续增加，1992年达到8.13亿元。然而，随着金融保险业商业化转制，由于国家财政基本不再投入，以及保险公司缺乏有效的监督和管理等原因，虽然保险公司经过多次制度改革尝试，但效果均不明显，20世纪90年代以后，农业保险进入了一个全面萎缩期。2001年，全国农业保险总收入跌落到3亿元，只占保险业总保费的0.14%11。2004年中国人保完全终止了农业保险业务。即便这样，这个阶段的农业保险试验，仍然为我国农业保险的再发展积累了一定经验。

2.我国农业保险有巨大的发展潜力，而商业保险的逐利性决定了其难以承担起庞大农业市场中的主体责任。农业保险虽然经历了一个时断时续的坎坷过程，但作为农业大国的国情，预示着其巨大的市场潜力和发展空间。我国自然灾害频发，2014年全国农作物受灾面积2489.1万公顷，其中绝收面积309.0公顷2。农业的弱质性和小规模农户经营模式决定了农户自身抗灾能力极其有限，除重大灾害政府给予的救助外，大部分损失都由农民来负担。由于国家停止了农业保险补贴，以及缺乏农业保险精算，农户自愿参保率低，再加上农业保险的综合赔付等不确定性因素，农业保险很难给保险公司带来巨大的利润，造成商业化运营的保险公司不愿经营农业保险业务。商业保险的逐利性决定了现阶段商业性农业保险难以承担起农业保险市场需求的主体责任。

3.法律体系的逐步完善为我国农业保险体系的构建与发展奠定了坚实基础。农业保险制度潜在收益包括稳定农业生产、促进农村社会经济发展、最大化政府财政收入等。政府是农业保险制度中获得政治经济潜在利益的最大受益主体，因此政府理应将农业保险作为农业发展和保护的基本制度。1995年实施的《保险法》主要是规范商业性保险公司的经营行为，只是很笼统地规定“国家支持为农业生产服务的保险事业3。2007年开始，政策性农业保险制度不断完善，中央财政开始支持农业保险，带来了农业保险爆发式的持续发展，我国快速成为全球第二大农业保险市场。2007～2011年，全国农业保险累计保费收入超过600亿元，年均增速达到了85%。2013年3月实施的《农业保险条例》规定，“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度”“农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”，从制度和体制上确立了我国农业保险“政府与市场合作4模式。《农业保险条例》的实施使我国农业保险进入了规范发展的新阶段。2014年农业保险保费收入325.7亿元，承保金额1.66万亿元，向3500万受灾农户支付赔款214.6亿元，承保主要农作物突破15亿亩，占全国主要农作物播种面积的61.6％，小麦、玉米、水稻三大口粮作物承保覆盖率分别达49.3%、69.5%和68.7%5。实践证明，政策性农业保险制度能够担当我国农业保险市场的主体责任。

二、当前政策性农业保险在实施中存在的问题