行政控权理论的蜕变透析

摘要。行政法无论是在近代还是在现代，都强调对行政权力进行控制。传统行政控权理论形成于资产阶级上升时期，顺应时代的发展。然而，传统力量和现代社会要求之间的张力使传统行政控权在保持其固有的理论根基的同时，实现着蜕变，这种蜕变是适应现时代的，在保持传统之基本立场和框架的情况下，对其内涵的实质内容作面向现实的变更.“控权”在近代和现代的内涵及其表现形式有所变化，近代，是单一的行政控权，而现代所强调的是一种综合的行政控权。

关键词：行政控权行政权力公民权利行政关系

一、行政控权界说

“行政”一词的英文是administraifo~，学者们对行政的解释不一，有“目的实现说”、“国家意志执行说”、“除外说”等。行政首先表现为一种权力，或以权力为基础，或以权力为背景，而现代法治、宪政所要求的根本点就是对权力本身进行规制。本文认为行政法意义上的行政专指国家行政主体对国家与公共事物的组织和管理活动，它针对的对象不限于国家事物，还包括广泛的公共事务，它实施的主体是国家行政主体，它运用的手段是组织与管理。

“控权”是基于权力的扩张性和侵害性的立场，主张对行政权力进行控制，以防止其滥用，但它并不排斥管理论中的“保权”。“控权”与“保权”是一个事物的两个方面，“真正的‘控权论’即在价值导向上倡导行政法的控权功能，又在实际上承认行政法的管理功能”。同时“控制”与“限制”有所不同，“限”具有“阻隔”、“指定范围、限度”、“限定”的意思。“控”具有“驾驭、支配”的意思。。限制是消极的，控制是积极的。“限权”是指对行政权力进行消极限制，尽可能少授予行政权力，即限制行政权力的范围，是近代以来自由主义时期行政法特点。总之，这里的控权指“行政法基于法律的立场为了保障人民权利而积极驾驭、支配行政权力，它是对行政法功能的一种高度概括，也是对行政法自由、民主价值的一种定位。

二、行政权力为什么需要控制

从近代行政法到现代行政法的繁衍中，行政权力始终需要控制的最基本的理由是什么呢。行政权力与公民权利这对范畴贯穿行政法始终，其基本关系是行政法的核心问题，传统控权理念的产生与行政权力的本质及其与公民权利的运作关系是分不开的。

（一）行政权的本质

行政权是由国家宪法和法律赋予的国家行政机关执行法律规范实施行政管理活动的权力，是国家政权的重要组成部门。行政权力的性质不因国家、社会和经济制度的不同而有所差别，它是社会秩序赖以维持的力量，因而在任何国家，行政权力都是强制它人服从的权力孟德斯鸠认为，行政权、立法权和司法权构成相互平行并且制约的关系，国家权力是立法权、行政权和司法权所构成的有机整体。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”不受限制的权力，容易腐蚀掌权者的心灵”。这是现代所有经验的总结。正是这样的本质特性，近代社会才有法治模式的产生。

（二）行政关系及其行政权力的特征

行政关系是基于行政权力的行使而产生的，行政关系最明显的特征即行政主体和相对方的非对等关系。行政主体总是处于优越和优先的地位：行政主体以国家名义参加行政法律关系，可以对相对人采取强制措施，而相对人即不能否认它的效力，也不能抵制；行政主体无需向对方的同意，单方意思表示即形成行政法律关系，也可变更行政法律关系甚至行政合同关系。行政关系的这一特征使行政权力具有公定力、确定力、拘束力和执行力等特性，因此，行政权力的行使具有自己的特征：一是行政权力是由法律设定和权力机关的授权。二是行政权力属于国家公共权力，具有强制性和单方面性。