信访复查复核制度作用探讨

作为我国特有的一项制度，信访制度的出现并长期存在不是偶然的，虽然一些法学专家认为信访制度具有“人治”的烙印，但信访制度在我国的出现并存在肯定有其合理性。但在肯定信访制度存在的必要性的同时，不能忽视信访制度面临的问题，其中一个重要的问题就是广大群众“信访不信法”，重复信访现象增多，对信访秩序造成破坏，这其实是对信访权的滥用。而信访复查复核制度对预防和制约信访权的滥用具有重要作用。

一、信访复查复核的性质及涵义

根据《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，信访事项经处理、复查、复核后，没有新的情况将不再受理。尽管《信访条例》没有用“终结”一词，但其“不再受理”的基本精神与信访终结是一致的。因而，信访复查复核制度本质上是一种信访终结制度。根据我国信访的现状，信访复查复核制度的确立，对形成健康、理性的信访机制，维护信访人的合法权益具有重要意义，尤其是对预防信访权滥用更具有必要性。

由于信访复查复核制度是结束整个信访程序的法律制度，它一方面具有终止功能，另一方面又具有强制性，也就是说，信访复查复核制度在终结信访程序方面具有强制性，它通过法律法规的明确规定来体现其实施的强制性。因此，信访复查复核制度给信访人传递的一个有效信息是：信访程序不是无限期的，它具有期限性、可终结性。如果宣告终结了信访程序，就意味着信访人再次提起信访将会遭遇不受理的处境。因此，信访人会理性启动信访程序，并在依法进入信访程序后正当、理性地行使信访权。

信访终结制度包括以下几个涵义：

（一）信访终结制度是以信访案件进入信访程序为前提的。信访终结制度的存在和适用，必须以信访案件进入信访程序为前提。如果一个案件从未进入信访程序或者不具备信访条件，那么信访终结制度就无从谈起。

（二）信访终结制度概括地适用各类信访案件。信访终结制度涉及到的案件不仅仅是涉法、涉诉纠纷，而且还包括求决类信访案件、建议类信访案件等。

（三）信访终结制度必须符合一定的条件。在信访终结制度上，必须明确终结条件，凡是符合信访终结条件的，信访部门都要依法终结信访程序。

（四）信访终结制度必须遵循法定程序。这里的法定程序其实就是宣告程序，通过法定的宣告程序来解决终结整个信访程序。信访终结之宣告必须经过专门处理信访案件的临时或者常设工作机构作出。

（五）信访终结制度的性质是法律制度。根据《信访条例》的规定，信访本身是一种处理“反映情况”、建议、意见或者投诉请求的法律途径，且信访工作要遵循信访法律法规，因此应将信访终结制度界定为法律制度，这有利于实现信访工作法治化。

二、信访复查复核结论的性质和效力

《信访条例》第三十三条至三十五条规定了信访事项的受理、复查复核制度。复查复核的结论是针对信访的程序性问题还是针对实体性问题作出的结论。这个结论作出后有什么样的法律效力。我们认为，《信访条例》规定的复查复核结论不是针对信访实体性问题作出终局决定，而是对程序性问题作出的结论。主要理由是：

（一）由于历史的原因，大量的重复、越级、群体信访案件中，政府往往作为当事人的一方，如果由政府自己对自己的行为作出终局决定，违反了“自己不能当自己的法官”原则。