土地处罚权和法院执行权的衔接问题分析

近年随着经济社会的快速发展，土地利用和保护的力度日益加大，而与此同时，违法占地的现象也屡屡出现。土地违法案件查处难、申请执行难是摆在土地行政机关面前的共性问题。

一、土地违法行为及成因分析

（一）土地违法行为的界定及其表现形态

土地违法行为是指单位或个人违反土地管理相关法律的规定，应当追究其相应法律责任的违法行为，土地违法行为的存在是进行土地执法并要求土地执法相对人承担相应责任的前提条件。

根据《土地管理法》和《查处土地违法行为立案标准》的相关规定，土地违法行为主要有以下几种：第一，非法转让土地类，非法转让土地是指违法主体将土地权利完全或部分、永久或在一定期限内以违法出租、出让、出售、交换、赠与等各种形式转移给他人，从而非法获利的行为。根据国土资源部的《查处土地违法行为立案标准》，非法转让土地类行为主要包括六种情况：未经批准，非法转让、出租、抵押以划拨方式取得的国有土地使用权的；不符合法律规定的条件，非法转让以出让方式取得的国有土地使用权的；将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的等。第二，非法占地类，非法占地行为是指公民、法人或其他组织违反土地管理法律法规规定，未经合法、有效地批准而占用土地的行为[1]。非法占有土地行为的本质是行为人占用土地缺乏合法的权源，属于无权占有，主要表现有：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；超过批准的数量占用土地的和依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的行为等。

（二）土地违法行为的成因分析

产生违法行为的原因是多层次的，执法主体、行政相对人、制度设计等诸多方面共同作用于违法行为的出现上。

从经济学的角度分析，利益主体的考量不同。对行政主体来说，分税制改革之后，地方政府成为了一级财政主体，为了完成相应的管理职责，不能完全依赖于中央财政预算拨款，需要结合本地区实际情况，对土地进行开源节流。财政压力下，地方往往不顾土地规划，大量通过土地出让获取土地出让金。从行政相对人来讲，土地违法的收益大于土地违法的成本，作为理性经济人的个体，在追求利益最大化的时候，其行为总带有一定的盲目性，一旦相对人很少感到或感觉不到法律所产生的威慑性，而进行土地违法活动又会产生更大的经济利益，进而引发了土地违法行为屡禁不止的乱象。

从制度层面角度分析，当前土地法律、法规确定的执法机制缺乏可操作性：对行政相对人的土地违法行为的查处，土地行政主管部门缺乏行政强制权，不能立即制止土地违法行为，而做出的行政处罚缺乏强制执行权只能申请司法强制执行影响了执法的效率和效果；而对政府的监管，由于监察体制设置上不独立，财政等方面受地方政府管辖，影响了土地行政主管部门的权力行使，从而导致对政府土地违法行为的查处很难落实到实处。

二、土地处罚类型及其救济方式

在《土地管理法》第七章法律责任中，第七十三条至第八十四条，集中列举了土地执法部门对于土地违法相对人的具体处罚措施，包括：没收非法所得，限期拆除，恢复土地原状，罚款，责令退还等。如第七十六条中规定未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。