公共场所控烟立法思考

栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作座谈会上强调，要加强民生领域地方立法，坚持在发展中保障和改善民生，努力从法治上增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。健康是人的基本权益，卫生与健康是民生领域的重要方面。公共场所控制吸烟是促进健康的重要措施，老百姓感受比较直接、具体和真切，因而也是加强民生领域地方立法的重点方向。

一、总体情况

我国是《世界卫生组织烟草控制框架公约》的缔约国。这一公约是第一个关于控烟问题的全球性公共卫生公约，旨在向各缔约方提供一个控制烟草使用和烟草烟雾接触措施的框架，减少由此带来的健康、社会、环境和经济方面的破坏性影响。2003年5月21日，世界卫生组织召开第56届世界卫生大会，通过了该公约并供开放签署。2003年11月10日，我国签署了该公约；2005年8月28日，十届全国人大常委会第十七次会议批准了该公约；2006年1月9日起，该公约在我国生效。目前，公约有181个缔约方，覆盖了世界90%以上的人口，是联合国历史上最广为接受的条约之一。公约要求，各缔约方应采取有效措施，降低烟草需求，减少烟草供应，防止和减少烟草消费、尼古丁成瘾和接触烟草烟雾。公约第八条提出，各缔约方应采取立法、行政等措施，防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时包括其他公共场所接触烟草烟雾。从国家层面看，《“健康中国2030”规划纲要》提出，要“推进公共场所禁烟工作，逐步实现室内公共场所全面禁烟”“到2030年，15岁以上人群吸烟率降低到20%”。全国人大常委会正在审议的《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》（一审稿）规定，公共场所控制吸烟，具体办法由省、自治区、直辖市制定。国务院拟制定《公共场所控制吸烟条例（草案送审稿）》，但因各方面还存在争议，该条例仍未出台。目前，我国公共场所控烟立法的规定主要集中于地方性法规。

二、公共场所控制吸烟的地方性法规

截至2018年9月20日，我国关于公共场所控制吸烟的地方性法规有19部，其中，3部为省级立法，16部为设区的市立法。北京、天津、上海3个直辖市已经制定了省级控烟法规。石家庄等16个设区的市制定了关于控烟的地方性法规（见表2）。这16个市均为原较大的市。新赋予地方立法权的设区的市目前尚未出台控烟领域的地方性法规。从法规名称看，在19部已制定的控烟立法中，有6部法规名称为“控制吸烟”，5部名称为“公共场所控制吸烟”，7部名称为“公共场所禁止吸烟”；哈尔滨则以“防止二手烟草烟雾危害”为法规名称，旨在突出对不吸烟者健康的保护。从法规出台时间来看，14部法规制定或修改于2010年以后，本溪、淄博、成都、乌鲁木齐等4部法规制定于二十世纪90年代且目前未作修改，银川法规制定于2008年。据了解，重庆、浙江、广东、郑州、海口、张家口等省、市已将控烟立法列入立法工作计划。新修订的《杭州市公共场所控制吸烟条例》已于2018年8月经杭州市十三届人大常委会第十三次会议审议通过，将报浙江省人大常委会批准后公布实施。此外，新制定的地方政府规章《西安市控制吸烟管理办法》已于2018年7月由西安市人民政府第六十次常务会议审议通过，将于2018年11月1日起施行。

三、控烟范围