自然资源综合立法分析

自然资源法是调整自然资源权属关系、流转关系、管理关系和其他关系的法律规范的总称。自然资源具有经济性、整体性、综合性和生态性的特征，这就要求有综合性的法律对其各种关系加以调整。人类社会主要关注生存环境、农业生态环境和自然景观环境三个方面，这三种环境都与自然资源利用密切相关。自然资源监管的有效性，主要仰仗立法，也倚重执法、监督和司法，需要多方目标一致密切配合。

1自然资源综合立法是新时代的新要求

调整自然资源的法律经历了从经济优先到经济与生态环境并重的立法理念转变。一些学者呼吁生态环境优先，这种呼吁或可成为将来的立法现实。当下的自然资源立法，主要应适宜规范对象的综合性特征，不仅要体现生态环境保护的理念，要经济效益和生态效益并重，还应形成一个结构科学合理、内容充实完备、效力层次分明的法制体系，保障人与自然协调发展。

1.1综合立法适应体制改革大背景。生态系统的整体性要求实行资源综合管理，但是对单项资源实行个别管理也是十分必要的。各管理部门的管理活动应当在不同层次得到全面的协调。在基础管理、权属管理、利用管理等各个方面协调各单项资源管理部门的管理活动。实现“归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效”，是新时期自然资源管理的目标。2018年自然资源部成立，标志着中国的自然资源监管由相对集中走向了全面集中。另外，成立了生态环境部，把生态保护显性化，与环境保护统筹考虑。按照《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》，自然资源部具有19项具体职能，设部长1名（兼任国家自然资源总督察），设9个督察局，督察管理，查处案件。内设机构25个，包括调查监测司、确权登记局、所有者权益司等。其中自然资源开发利用司，负责市场监管，节约集约利用。这表明，新时期的自然资源管理要讲究综合性，综合立法、综合规划、综合调查、综合执法。改革源于对以往教训的汲取，对自然资源特性的顺应，对公众日益增长的环境质量要求的回应，以及对生态退化的警醒。自然资源部的角色设定，是具有所有、管理和监督多重职能的部门，资产性管理和资源性管理都需要重视。现有的法律制度并没有对自然资源所有权的行使方式、权利内容等做出明确的规定，自然资源部统一行使所有权和履行监管职责都需要进一步的制度规范[1]，需要尽快进行立法规划、立法调研和法规拟定，增强立法供给。

1.2综合立法反映法制建设成熟度。一国法制建设的轨迹，总是从单项散乱立法向综合统一立法过渡，我国自然资源领域已经到了综合立法的历史阶段。我国自1984年制定第一部自然资源单行法《森林法》以来，各种单行资源法已经形成法群形态的自然资源法律体系框架。但是，法群成员之间存在很多的不协调，不能适应自然资源开发利用的严峻形势。现在与各项单行法相配套的行政管理体制已经改革，行政职能发生了根本转变，更是迫切需要进行统一综合立法与体制配套，最终建立使用与保护并重的综合立法模式。