危机管理中的公共政策制定透析

摘要。公共政策是国家公共权力运行的集中体现，是政府实施危机管理的重要途径。因此，如何运用有效的公共政策应对公共危机是政府提高危机管理能力的关键所在。近年来，伴随着各类突发危机的发生，政府的公共政策制定能力在实际磨练与总结中得到显著的提升，但还是面临一些难题与困境。基于此，以政府在青海玉树地震中表现出的公共政策制定能力为例证，对我国危机管理中公共政策制定的现状与出路进行探讨具有十分重要的现实意义。

关键词：危机管理公共政策玉树地震

近年来，各类突发性公共危机频繁发生。从03年的“sars”到“禽流感”，再从2008年的“暴雪冰灾”到“5.12汶川大地震”，再到刚刚发生的“青海玉树地震”，无不触动着我们的神经。这些公共危机破坏了人民群众的正常生活，给公众的心理造成了严重影响。政府作为公共事务管理者，如何制定有效的公共政策，科学有效地进行危机管理，已直接影响着国家的稳定和发展。正如斯蒂尔曼所说，危机对于思想的影响相对来说是短暂的，它仅限于在相对小的制度变革上发生作用，如果抢救时期有周密的准备和明智的行政管理，我们可以将危机化解到最小程度[1]（p50）。胡锦涛总书记在党的十七大报告中要求：“完善突发事件应急管理机制。”而且，国务院自2005年以来每年都召开全国应急管理工作会议。可见，国家对应急管理的建设是相当重视的。

一、危机管理与公共政策制定

（一）危机与危机管理。

“危机”一词最初来源于希腊语，广泛应用于医学领域。18世纪末至19世纪初，危机一词才进入政治领域。它表明政府体制或政府所面临的紧急状态，是相对于政府的常规性决策环境的一种非常态的社会环境。学术界有人认为只有中国的汉字可以完满地表达出危机的内涵，即“危险和机遇”，是组织命运“转机与恶化的分水岭”，[2]（p3）尽管国内外学者对于危机管理的内涵五花八门。本文认为，危机管理领域的著名学者罗森塔尔（rosenthal）的观点最具代表性。他认为“：危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在事件压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键性决策的事件。”[3]可见，危机是一种非常态的事件，是一种决策情势，是具有高度不明确性和需要采取迅速决策等不利情境的汇聚。

（二）公共政策。