土地利用管理制度的缺陷与完善

伴随1978年以来的城镇化步伐，我国《土地管理法》经历了三次重要修订：第一次是1986年针对小城镇建设过快，耕地侵占严重等问题，制定了土地征用、规划制度，国有土地使用权制度，初步建立了国有土地利用管理的法律法规体系;第二次是1998年为了进一步保护耕地，应对大中城市向外扩张等问题，建立了土地用途管制制度、基本农田保护制度、占补平衡制度;第三次是2011年补充了《全国主体功能区规划》，从全局的角度对地方政府行为进行了规范，同时也为《土地管理法修正案》草案的出台提供了总体思路;经过三次与时俱进的阶段性改革，我国土地利用管理制度有效遏制了土地违规占用、利用效率低下等问题，但在管理内容、手段等方面仍存在一系列问题，这些问题如不及时解决，将不利于新型城镇化建设的可持续发展。

一、我国土地利用管理制度的缺陷

（一）土地利用与管理主体角色错位。土地是新型城镇化建设的重要资源，只有依靠市场机制形成的价格信号调节供求，才能最大限度实现土地的最佳利用。就目前来看，我国土地利用缺乏真实、有效的价格信号，土地供求不平衡、利用效率低下等现象仍较为普遍。我国城区土地属国家所有，但建设项目的批准权却归地方政府所有，项目需经当地土地管理部门审查后报送本级人民政府批准。这种情况下，地方政府就兼具管理者和土地出让者的双重身份，地方政府对土地的规模、定位等具有直接决定权，很容易产生违法批地、征地等现象。

（二）土地利用与管理内容分散。在新型城镇化发展的过程中，土地资源的利用要综合考虑生态环境、水资源利用、基础设施建设、耕地保护等一系列内容，使城镇空间分布与城镇规模尽可能同土地资源的承载能力相适应。但就目前来看，我国城镇土地利用还仅仅停留在类型的层面，不注重土地开发及利用过程中对周围产生的各种污染，城市雾霾、地下水污染等问题持续加重。从部门设置上看，我国土地管理部门仅负责监督与管理工作，内容涉及土地用途管制、利用规划、落实耕地保护政策、监督查处土地违法行为等;住建部门负责规范住房与城乡建设秩序;环保部门负责环境污染与破坏的预防与治理。这些部门监管侧重点不一，土地项目的审批要获得上述部门权责范围内的许可方能动工，但这些部门相互孤立，整体联动不强，对土地的综合利用仍缺乏统一的管理。