强镇扩权理论文章

内容提要。近年来，以强镇扩权为标签的新一轮乡镇行政体制改革探索风生水起，并相继涌现了率先培育镇级市的浙江模式、分类推进简政强镇事权改革的广东模式以及创新前台+后台基层治理体制的江苏模式。通过追踪分析发现，当前所推行的乡镇行政体制改革试点在权力下放、公共服务提升、机构改革及职能定位等方面作出了诸多有益尝试，但改革实践中也存在定位与发展有误区、下放权力如何承接、全面改革的扩散性和深化改革的持续性等问题。进一步的改革需要改革者做到目标、路径、方法统筹配套，权力、责任、效能有机统一，公共服务、社会管理与经济发展的协调互动，尊重地方首创、激励与规范兼容。

关键词：强镇扩权/行政体制/改革

标题注释。本文系国家社会科学基金项目公共权力运行公开化路径研究（13bzz032）、南京师范大学泰州学院科研项目统筹城乡发展背景下经济发达镇行政管理体制改革的实践与探索（q201203）的阶段性研究成果。

一、引言

我国行政体制改革的发展历程表明，每一次行政体制改革的尝试客观上都是政府对于外部环境变化和要求的积极回应。2011年，我国城镇化水平首超50％，意味着我国已经进入城市时代。最新发布的《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》指出，到2020年我国城镇化率将达到60％左右。根据世界城镇化发展普遍规律可以看出，当前中国仍然处于城镇化快速深入发展的关键时期。发展小城镇是加快城镇化进程的重要途径和方式，我国2万多个建制镇的全面腾飞将直接影响我国城镇化乃至整个经济社会发展进程。然而，随着我国城镇化进程的快速推进，乡镇迅速发展，传统乡镇行政管理体制的积弊及不适应问题也愈加凸显，这也极大制约了乡镇经济社会的进一步发展。在笔者看来，新形势下，我国乡镇政府正面临着一系列更加复杂多变的新挑战和新任务，包括：（1）镇域公共服务供给的挑战，要求乡镇政府把公共服务放在更加突出的位置，克服传统乡镇公共服务供给的低质化、差异化、分割化；（2）镇域公共管理的挑战，要求加快推进乡镇政府大部制改革，克服传统乡镇公共管理的职能交叉、多头管理、条块分割困境；（3）镇域区域发展的挑战，要求更加注重扩大镇域发展自主权，克服部分乡镇在区域发展中的车大马小、脚大鞋小问题。显然，以责任大、权力小、功能弱、效率低[1]为主要特征的传统乡镇行政体制越来越难以满足当前镇域经济社会快速发展和复杂多变的基层公共事务治理之需要。这种矛盾情况在一些经济实力强的镇表现得尤为突出，盖因这些经济实力强的镇在率先发展中遇到的体制性问题往往最新、最突出，也最迫切要求通过体制创新来实现治理绩效的提升。

因此，改革势在必行。对于政府部门来说，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。[2]加快乡镇行政管理体制改革、构建符合乡镇经济社会发展需求的理想的治理形态也逐渐成为当前我国改革实践和理论研究所关注的热点和重点命题。其中，近年来从中央到地方，以强镇扩权为主要特征的新一轮基层治理创新的实践已然是风生水起。