区域管理制度革新

一、制度变迁与区域公共管理制度创新

同任何事物的发展过程一样，制度本身也有一个产生、发展和完善以及不断面临被替代的过程。制度变迁指的就是制度的替代、转换以及交易的过程，它的实质是一种效率更高的制度对另一种制度的替代［1］162。戴维斯和诺斯是制度变迁概念和原因的最早研究者之一，他们认为，一项新的制度安排之所以会出现，是因为人们对它的预期收益超过预期成本，“只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。”［2］274也就是说，当人们对现存制度不满，并且现行制度安排和制度结构的净效益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构时，人们就会意欲和力图创新原有的制度安排和制度结构，促使制度变迁。可见，制度创新是制度变迁的起始阶段，而制度均衡并向更高的层次发展则是制度创新的结果。没有制度创新的出现，制度变迁就不可能有实质性的演进。制度变迁通常始于某些具体的制度安排的变革，而制度安排一般是在制度环境的框架中进行的。从制度的层次来看，制度变迁中制度环境与制度安排的矛盾可能表现为两种情况：一是制度环境的变迁滞后于制度环境的安排，二是制度安排滞后于制度环境［1］175。伴随着中国-东盟自由贸易区、大湄公河次区域合作、泛北部湾经济合作区、泛珠三角区域合作等国际国内区域合作的不断深化，政府现行的“行政区行政”模式已经明显滞后于全球区域经济一体化发展的大环境。因此，我国的区域经济合作与发展要与国际环境接轨，就必须要打破传统“行政区行政”的治理模式，进行“区域公共管理”的制度创新［3］。这一制度的打破和重塑过程实质上是一场极其复杂的制度变迁过程［4］。既然是新旧制度的转换，在变迁的过程中必然会出现对潜在利益构成影响的因素，成为制度创新的瓶颈。

二、我国区域公共管理制度创新的障碍

（一）区域合作缺乏法律保障

诺斯在探讨制度创新的时滞性问题时认为，制度变迁的时滞可以分为四个方面：认知和组织、发明、菜单选择以及启动时间。在众多影响制度创新的因素中，诺斯认为最重要的因素是现存的法律和制度安排的状态。“尽管有许多因素会影响间隔时间的长度，但重要的相关因素是现存法律和制度安排的状态。”［2］303因为制度创新是建立在既有的法律以及规则的基础上的，如果现存的法律或规则与创新的内容不相容，将直接影响制度创新的时间。目前我国宪法涉及有区域城市合作的具体规定和条例几乎是空白。在产权不明晰、责任不明确、法制规定不足的状态中，城市政府之间的合作“人治”大于“法治”，合作的过程和方式随意性大，各地仍然以gdp作为本地区经济发展的衡量指标。因此，制度创新也难以在合法化的空间得到进一步实施。

（二）传统行政区意识根深蒂固