地方政府债券的风险及预防诠释

摘要。当前开放地方政府债券为中国城市基础设施建设和“保增长”战略的实施提供了一条新的融资途径。在经济转型、金融市场化的大格局中，发行地方公债的关键在于风险控制。

关键词：地方债券;债券风险：风险防范

作为应对国际金融危机、扩内需保增长的重要举措，中国政府在今年的全国两会上正式宣布，同意地方政府发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。这意味着学界多年关注的开放地方债券、解决地方政府债务问题的改革大思路，正在被官方所采纳并逐渐浮出水面。

地方政府债券，又称为地方公债、市政债券，是地方政府或其授权代理机构发行的有价证券，所筹集的资金主要用于市政基础设施和公益性项目的建设。

中国现行的《预算法》禁止地方政府发债和预算赤字。然而地方政府负债已是客观事实，是经济改革和体制转型期间出现的深层次矛盾和体制问题，因此仅仅禁止发行地方债券，并不能有效杜绝城市政府的负债行为，反而会使这些隐形负债游离于体制之外，不仅孳生大量违法行为，也成为引发地方财政风险和金融风险的重大隐患。古语云，堵不如疏，允许并规范城市政府的债券发行才是根本解决之道。

在“保增长”的关键时期，开放地方政府债券为地方政府提供了一条重要的融资渠道。然而，地方政府债券的发行也是一个复杂的系统工程，在中国经济转轨的特定历史背景下，允许地方政府发行债券也会面临巨大风险，如果不能事先加以有效防范，将会给中国政府的财政安全带来严重威胁。

一、中国开放地方政府债券的风险分析

在中国经济转轨的特定历史背景下，允许地方政府发行债也会面临诸种风险，即不仅有相对于发行者而言的市场风险，还有相对于政府而言的债务风险。而对于政府决策者而言，着重需要考虑的是地方政府因发行地方公债所引致的信用风险。中国虽然还没有标准的地方政府债券，但是通过各地已往发行的准地方政府债券的实践情况可以看出，中国地方政府信用缺失问题比较严重。例如，2003年审计署在对全国12个重点机场和38个支线机场进行审计和调查时发现，12个重点机场中有9个亏损，其中6个机场严重亏损。而38个支线机场中，有37个亏损，有的机场己资不抵债，有的甚至己经被迫停航。而上述机场所遇到的问题，基本上都是由于超前建设、盲目投资，而没能对当地的实际需求进行必要的分析。倘若这些项目资金由地方政府发行债券来筹集，必然会由于项目经营不善、收益不足而造成巨大的信用风险。

在地方政府发行地方债券所面临的信用风险中，既有市场经济风险本身所带来的，也有中国所现有的体制和制度缺陷所造成的，具体包括以下几个方面：

（一）市场经济风险的客观存在

地方债券投资的领域，主要是投资规模较大的基础设施和公共事业建设，这些项目具有投资周期长、见效慢等特点，使得政府对地方公债投入的效益难以准确把握，风险较大。同时，地方公债未来的还本付息资金来源也受多种因素的影响，如宏观经济波动、投资项目的管理、利率的变动以及自然因素等，因此存在一定的不确定性。一旦出现地方公债违约的情况，将增加地方政府的财政负担，特别是目前由于受全球会融危机的影响，中国地方财政收入呈下降趋势，这就进一步加大了地方政府偿还债务的风险。

（二）经济体制分析