司法执法边界新论研究

一、司法渐进和执法审慎的现实图景

当前，我国正处在工业化、城镇化持续推进的过程中。此间的环境保护、安全生产问题比较严峻。中共中央十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念。在新发展理念指引下，“应紧紧围绕全面建成小康社会目标，设定‘十三五’时期的各项发展指标，包括经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境四大类共25项指标。其中，约束性指标有13项，这是政府必须履行的职责，对地方或部门起约束性作用”。③针对生态环境损害的责任追究，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》19条，由中共中央组织部、监察部负责解释，自2015年8月9日起施行。2016年12月9日，中共中央、国务院颁布《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，这是新中国成立以来，中共中央、国务院首次就安全生产发布政策性文件。在这种宏观背景和问责压力的双重驱动下，环境保护、安全生产领域的司法与执法呈现出一些与传统表述不同的新样态。

（一）检察职能的渐进路径就现行宪法文本而言，我国宪法上没有“司法机关”及“司法”的概念，只在有关政府职权的表述中“司法行政”一词出现了两次。然而，根据执政党的一系列政策性文件表述（包括晚近的“司法改革”）和学术通例，人民检察院和人民法院一样，同属于国家司法机关的范畴。目前我国宪法上没有明确“司法机关”的宪法地位。宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，在人民检察院组织法等法律中明确规定了检察机关的职能。其中，关于检察机关公益诉讼的新型权力形态，经历了一个渐进的过程。2012年修改的民事诉讼法第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。以立法的形式确立民事公益诉讼，是对民事诉讼程序制度的一大突破。在当时的立法环境下，“海洋环境监督管理部门”是目前唯一符合“法律规定的机关”条件的法定原告主体。由于检察机关法律监督权的复合性，不少基层检察机关基于检察机关也是“法律规定的机关”之法理认知，对于民事、行政公益诉讼进行了主动的探索。2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过决议，授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定正式授予检察机关民事行政公益诉讼权。决定对《中华人民共和国民事诉讼法》作出修改，第五十五条增加一款，作为第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”此外，对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”就生态环境和资源保护领域而言，全国人大常委会明确规定了检察机关的民事行政公益诉讼权，对于安全生产领域没有明确列举规定。检察机关民事行政公益诉讼权的设定，对于行政与检察之间的关系将带来深刻的影响。