行政诉讼司法建议制度研究

一、行政诉讼中的司法建议概述

（一）行政诉讼司法建议的含义与特征。

1.行政诉讼司法建议的含义。通说观点认为，所谓司法建议是司法机关在办案过程中，遇到损害国家利益、公共利益和他人合法权益的情形，但不属于自己的权限范围时，向有关单位和个人提出应当采取某种措施的具体建议。然而，普遍接受的司法建议定义是林莉红教授的观点，即司法建议是指人民法院行使审判权时，对于与案件有关但不属于人民法院审判工作所能解决的一些问题，向有关单位和个人提出的合理化建议，目的在于堵塞漏洞、改进工作，完善制度，消除不利因素。此外，根据我国《民事诉讼法》第114条第二款规定：“有义务协助调查、执行的单位拒不协助调查、执行的，法院可以对其主要负责人或者直接责任人予以罚款；对仍不履行协助义务的，可以予以拘留；并可以向监察机关或者有关机关予以纪律处分的司法建议。”2014年修订的《行政诉讼法》第96条第四项规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：……

（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院”。该法第66条第二款规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”根据上述定义和法律规定，我国行政诉讼司法建议是指人民法院对在行政审判活动中发现不属于行政审判权限范围内的问题，但却有解决必要，向需要改进的行政机关或者行政机关的负责人提出合理化建议，其目的在于提高行政机关的管理水平、完善制度、消除不利因素。

2.行政诉讼司法建议的特征。行政诉讼中的司法建议表现出以下特征：（1）行政诉讼中司法建议的做出主体是法院。行政诉讼司法建议应当由审理行政案件的法院行政庭做出，除法院外的其他机关无权做出司法建议，即便这些机关做出了建议，也不是司法建议。（2）行政诉讼中司法建议的内容具有补充性。人民法院审理行政案件，仅对行政行为的合法性进行审查，这是行政诉讼和行政复议的重要区别之一。我国行政诉讼长期受到嵌入式因素和选择式因素影响，以及行政程序的一些不合理瑕疵不属于法院管辖，通过裁判不能穷尽法官的全部意见，因此司法建议通常可以补充判决的不足，使行政诉讼更加公平正义。（3）行政诉讼中司法建议具有能动性。行政诉讼司法建议是法院积极主动地向被诉行政机关或者法律、法规、规章授权组织提出建议，突破了司法“不告不理”的传统观念，解决了个案背后的行政机关的管理问题，是积极回应社会需求的主动型司法。

（二）行政诉讼中司法建议的类型。学者从不同的角度对行政诉讼中的司法建议进行分类研究，理论界常见的分类方式主要有两种：