内部审计制度四十年变迁回顾与展望

[摘要]改革开放四十年来，我国内部审计制度在防范风险、提高效益等方面发挥了巨大作用。本文在回顾和梳理四十年变迁历程的基础上，总结归纳了我国内部审计制度变迁的基本经验和规律，分析了现阶段内部审计制度存在的主要问题，并提出完善相关法律法规体系、明确监管部门职责范围、健全内审管理体系和制度建设、增强制度规范执行力等政策建议。

[关键词]改革开放;内部审计;制度变迁;全覆盖

改革开放四十年来，伴随着我国经济体制改革的深入推进，审计目标和定位不断演进升华，内部审计从无到有、从无序到规范，初步形成了法律法规、行政规章有机结合的制度体系。回溯历史，我国内部审计制度的建立和变迁与改革开放历程高度契合，顺应了经济社会发展的客观规律，有力推动了单位内部控制、风险管理和治理能力建设，为经济社会持续健康发展提供了有效的制度保障。

一、改革开放四十年我国内部审计制度的演进历程

我国内部审计制度的建立和变迁是各种内外部因素共同作用的结果。以内部审计制度建设的重大事件为标志，改革开放以来内部审计制度变迁大体可以划分为探索建立、框架构建、体系完善和深化改革四个阶段。

（一）探索建立阶段（1978–1991年）。为适应改革开放需要，1978年12月，财政部重新整合财政系统职责，在财政部设立财政监察司，并在地方财政部门设立财政监察处（科），初步形成监察、审计合二为一的监审制度。1980年7月，国务院转发并批准财政部《关于监察工作的几项规定》，对财政监察机构的设置和任务等作出了进一步明确。随着改革的不断推进，“监审合一”已不能充分适应经济发展的现实需求，迫切需要建立独立的审计监察制度。1982年8月，国务院印发了《关于建立审计机关的通知》，决定撤销财政部财政监察司，成立国家和地方审计机关。同年12月修订后的宪法明确提出，要在我国实行独立审计监督制度，国家审计制度以最高法律形式得以确立。1983年，国家审计署和地方各级审计机关相继成立，明确审计署对中央各政府机构及地方各级政府、国家财政金融组织与企事业单位的财政收入与支出实施监督，地方审计机关需对本级政府及其上级审计机关负责。在此背景下，我国内部审计制度开始创建。1983年8月，国务院发布了《关于开展审计工作几个问题的请示的通知》，强调内部审计自身建设对整个国家审计工作的重要性，单位良好的内部审计环境是国家开展监察的前提与基础；若主管部门下属单位众多或者属于大中型企事业组织，则可结合实际工作需要自行成立内部审计部门。这是新中国内部审计制度建设的开端。1983年国家审计署发布的《关于内部审计的若干规定》详细补充说明了内审机构的地位及其职责，明确了内部审计的工作范围。1985年，审计署先后发布了《内部审计暂行规定》和修订后的《内部审计工作的若干规定》，强调政府各部门以及大中型企事业单位必须建立健全内部审计监察机制，并进一步明确规范了内部审计工作的内容和要求。虽然1985年《会计法》中没有直接阐述内部审计，但提出要在会计机构内部建立稽核制度（稽核是内部审计的前身），为日后内部审计法治化建设打下了基础。1988年11月，国务院正式颁布《中华人民共和国审计条例》，首次在行政法规层面明确了审计机关的具体审计事项、审计任务以及职权范围，其中第六章要求单位设立内审机构部门、明确审计事项。随后颁布的《中华人民共和国审计条例施行细则》（1989年6月）和《关于内部审计工作的规定》（1989年12月修订），为开展内部审计工作提供了更为清晰的指导。