民族地区公共服务均等化策略

摘要。如何在主体功能区划分的大背景下实现民族地区的基本公共服务均等化是当前一个重大的现实问题。当前民族地区基本公共服务均等化存在供给能力总体偏低、供给不均衡和供给效率低、水平趋同等问题。文章从标准界定、范围界定、财政体制以及生态补偿机制等方面探讨了主体功能区划分下的民族地区基本公共服务均等化的路径。

关键词：主体功能区；民族地区；基本公共服务；均等化；路径

一、主体功能区与民族地区之间的关系

主体功能区的划分是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。这必然与我国按照民族集聚而划分的民族地区产生重合和重叠，那么，二者之间是否有必然的相关性，也即，如何定位主体功能区和民族地区之间的关系，或者说，主体功能区划分对民族地区究竟能带来什么样的影响，这是需要我们认真思考和探讨的一个重大现实问题。

限制开发区域是指关系国家农产品供给和生态安全，不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发的区域。这类区域包含的类型多样，主要涉及五大类地区：草原湿地生态功能区、荒漠化防治区、森林生态功能区、水土严重流失区和其他特殊功能区域（比如水源补给生态功能区、蓄滞洪区、自然灾害频发地区、水资源严重短缺地区等）。这类区域大多是偏远和交通不便地区，人口分布相对稀疏、经济发展相对落后、基础设施条件差，同时，不少地区由于长期存在不合理的经济社会活动和对资源的过度开发，区域开发强度超过了资源环境超载能力，导致产生一系列的生态问题，致使局部地区自然生态系统功能退化，并危及其他区域的生态安全。因此，限制开发区域是我国生态环境最为脆弱、人与自然矛盾最为突出的地区。限制开发区的定位和发展方向可以简单地概括为：依靠政策支持和加大保护力度，通过促进超载人口有序外迁和适度开发，加强生态修复保护与扶贫开发，建设成为保障国家（地区）生态安全的重要区域。

禁止开发区域是指依法设立的各级、各类自然文化保护区域。这类区域要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。这类区域主要包括自然保护区、世界文化自然遗产、重点风景名胜保护区、森林公园、地质公园等，它基本上是自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种、自然景观、人文景观集中分布区，具有重要的自然生态功能和人文价值功能。与前三种主体功能区不同，目前我国有关禁止开发区域的设立、划定和管理体系相对成熟。禁止开发区的定位和发展方向可以简单地概括为：依靠完善相关法规、政策和加强管理，通过严格禁止人为活动对自然文化遗产的负面影响和实施强制性保护，有限发展与禁止开发区功能相容的相关产业，切实保护自然文化遗产，切实保持自然文化遗产的原真性、完整性，建设成为保护自然文化遗产的重要区域。

由限制开发区域和禁止开发区域基本概念可以清楚地了解到这两类主体功能区的基本要求和特点，根据我国民族地区的生态环境现实情况，可以说，我国民族地区绝大部分都处于限制开发区域和禁止开发区域主体功能区。我国五大民族自治区及少数民族集聚较为集中的云、贵、青、川四省，所处区域绝大部分都是高寒、荒漠或者崇山峻岭遍布的地区，这种特殊的地理状况使得其生态环境特别脆弱。我国全部的沙漠、绝大部分正在沙化的土地、很大一部分水土流失严重的区域都集中民族自治地方。