村组法的缺陷及其完善

实行村民自治是中国农民建设民主政治的伟大创造，具有重大的现实意义和长远的历史意义。村民自治的推行，引起了国内外的广泛关注和极大的研究热情。但广大理论工作者多侧重于村民自治理论与实践的研究，而对村民自治规范化、制度化的法律依据的《村民委员组织法》本身的研究显得远远不够。笔者通过对湘西某县村民自治的实地考察以及对全国村民自治中存在带普遍性的一些问题的研究，深感制约村民自治深入发展的一个重要因素就是《村民委员会组织法》这部法律本身存在着严重的缺陷，亟需在实践中不断完善。本文就几个主要方面作些分析探讨。

一、村党支部与村委会的关系界定不清

推行村民自治是执政党实行依法治国方略、建设法治国家的战略举措，是扩大基层民主、发展民主政治的重大决策，其目的是为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村物质文明.政治文明和精神文明建设。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。而中国共产党在农村的基层组织即村党支部，在村民自治中扮演什么角色就显得十分关键，《村组法》规定它“按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”这就使得村党支部与村委会关系不清，从而在实践中产生了普遍性的“两委矛盾”。比如，2001年3月，山东省栖霞市4个镇57名村委会成员集体要求辞职，其原因就是因为村党支部和镇党委、政府一味强调“党领导一切”，采取村党支部代替包办村委会的做法，使新当选的村委会主任上任一年多来，村里的财务、公章也不向村委会移交，村财务支出由村党支部书记一个人说了算，村委会只起着“摆设”的作用。

如何处理“两委”关系，已经成为推行村民自治的一个矛盾焦点。目前，在“两委”关系的实际运作中，主要有四种模式：一是村党支部说了算，村委会按党支部的意见办。这种模式使村委会丧失了自治权，不符合村民自治的原则和本意，难以为广大群众所接受。二是“两委”职责分开，村党支部只管政治思想工作，村委会全权行使自治权。这种模式使一些人认为村党支部被凉在一边，丧失了在农村的“领导权”，难以为乡村干部所接受。三是“两票制”，即村党支部书记由村民和党员分两次投票选举产生。这种模式看似比较民主，其实质还是属于第一种模式，它依然强调和突出村党支部对全村事务的实际控制和管理，只不过通过“两票”选举尽量选出更符合民意的村党支部书记而已，而村委会在此就显得无足轻重，这显然不利于村民自治本身的发展。四是“两委合一”制，即村党支部与村委会“两块牌子，一套人马”。有的学者看到“两委”分开的的缺陷却又想不出更好的办法，就索性提倡“两委合一”。笔者认为这种认识的局限性在于僵化的“二分法”思维，即搞不好党政分开，就只好又回到党政不分、党政合一。这种模式虽然表面上解决了“两委”之间的矛盾（“两委”即然都“合一”了，矛盾当然就没有了），但实质上还是强化了旧体制党政不分的弊端，是传统“政社合一”体制的“现代版本”，与推行村民自治的初衷和建设法治国家的理念相去甚远。