“党政关系规范化”与党的执政能力建设

党的十六大报告的一个重要思想，就是强调改革和完善党的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。道理非常清楚，调整党政关系，是中国政治发展中最重要的问题之一。中国的各种政治关系和较为重要的政治现象，都在一定程度上包含着“党政关系”的因素。处理好党政关系，对于加强党的执政能力，以及推动中国政治发展具有深远的意义。

一、明确区分领导方式和执政方式

“改革和完善党的领导方式和执政方式”的前提之一，就是首先要明确区分领导和执政、领导方式和执政方式的不同。

中国共产党是执政党，但又不是一般意义上的执政党，而是在国家政权和社会生活中居于领导地位的执政党。一方面，中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，通过对社会的直接领导体现着自己的执政地位。另一方面，中国共产党通过执掌（广义上的）政府，将自己的政治纲领付诸实施，通过执政实现党的领导。

从一般意义上讲，“领导”是一个政治概念，领导意味着党在国家政权和整个社会中居于核心地位，可以通过政治动员等方式，在全社会贯彻和实施党的路线、方针和政策。“执政”是一个法律概念，执政意味着党依法通过国家机构，以法律和政策的手段，统治和管理国家生活。另外，“从作用层面和特点来说：领导侧重思想、政策、路线与行为层面，主要靠凝聚力、吸引力、影响力和号召力，且有较多的灵活性和变化性；而执政除了靠影响力，还要靠掌握国家权力，它侧重体制与制度层面，多呈规范性、稳定性和程序性。”（田广清等《论执政党的两种服务——领导与执政的异同》，2004年第2期《理论探讨》）

在领导中体现党的执政地位，与在执政中实现党的领导，实际上是两种不同的党政关系模式。两者相比，后者更符合“依法治国”的精神和原则。可以说，党的十六届四中全会做出加强党的执政能力建设的决定，是落实党的十五大提出的“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”这一重大治国方略的体现。

领导的问题，就是党和社会的关系问题。领导方式，主要是指执政党调控和治理社会所运用的体制、途径、手段和方法等。在大多数国家，执政党不能直接对社会下达指示和命令，其对社会的调控和治理，是借助国家政权间接进行的。在中国，中国共产党除了通过国家政权的途径对社会实施调控和治理外，还同时运用政治、思想和组织领导等方式，以及强有力的政治网络，直接对社会各个领域的单位和组织进行较全面的指导和监督。

执政的问题，是党和国家机构的关系，亦即党政关系问题。从这个意义上讲，目前，一些企事业单位和第三部门中的党组织，把做好自身的业务工作，也解释为加强党的执政能力建设，显然是对执政做了宽泛化的解释，不利于正确理解加强党的执政能力。

执政方式，主要是指执政党和国家机构相联系的方式，以及执政党在执政过程中的运作模式等。政党是现代政治的主角和政治权力的实际操作者。世界上大多数国家的政权都是由政党来执掌的，差别在于各国执政党掌握政权的方式，即执政方式不同。

执政党主要通过以下两种方式实现对政权的掌握。第一，进入政权内部，通过任命官员、组织政府以及控制议会的方式成为政权内部的实际主导力量。政党取得执政地位后，面临的一个重要任务是通过任命政府官员的方式组织政府，把党的重要成员推荐为政府各部门主要负责人，负责国家政策和大政方针的制定和实施，从而实现党的政治纲领和政治目标。