重构公共行政的公共性途径

德怀特•沃尔多在1955年发表的《公共行政学研究》一文中提出了三个问题：“什么是‘公共’行政。‘公共’这一修饰词表示什么特征。公共行政怎样区别于一般行政。”[1]半个多世纪的岁月过去了，沃尔多的问题依然引人深思。这是因为，沃尔多的问题一直没有得到令人信服的回答，在行政管理的实践中，技术主义路线一直处于一种“霸权”地位，它总是置公共性的价值追问于一种比较尴尬的地位。然而，当一个社会的发展陷入巨大的差异化状态的时候，特别是社会分化和贫富悬殊的扩大化把社会引入风险状态的时候，关于公共行政公共性的讨论也就显得更为迫切了。公共性的问题关系到对“行政”的性质的认识和界定等一些实质性的问题，应当成为整个行政体系和行政行为模式建构的出发点和基本原则。但是，从现实来看，公共行政的公共性问题并没有引起人们的高度重视，公共行政的实践往往在技术主义的思维支配下去谋求一切具有可操作性的方案，即便是在学者们那里，持有管理主义或工具主义取向的人，在关注操作性层面的问题时，也往往较为注重“经济与效率”的问题，甚至要求把公共行政建构成了技术系统。当理论探讨沉浸在行政管理的技术与方法之争中的时候，对于公共行政公共性这样一项意义重大的价值问题的追问被忘却了。可是，一旦公共行政失去了公共性这一价值维度，那么，“行政管理应当为谁服务”、“行政效率应当从属于谁的利益实现”都成了严重的问题。这也就不难理解：政府为什么总是直接或间接地受到利益集团的操纵。政府为什么没有发挥公平正义之价值实现的轴心作用。社会为什么总会陷入两极分化的状态并因此而导致社会矛盾的激化。显然，公共行政公共性的缺失是一个严重的问题，它会造成一系列意想不到的后果。在人类社会陷入风险社会的今天，探讨公共行政公共性的回归，在公共行政的实践中强化增益公共性的制度安排和行政管理行为选择，就是一项具有时代意义的重要任务。

一、把握公共行政的公共性

公共性的问题更多地是一个哲学问题，对于公共行政这门学科来说，它也是一个重要的行政哲学问题。哲学所关注的是“事”与“物”背后的普遍性问题，因而，对于公共行政而言，公共性的问题是贯穿于政府建构以及行政管理实践一切方面的具有普遍意义的价值，是公共行政的灵魂，决定了公共行政的性质。离开了公共性或回避了公共性的问题，我们就很难判断一个行政体系或一个行政过程的性质，更不用说行政是属于谁的了。社会是由多样性的因素构成的，存在着不同的阶级和不同的利益集团，而且，每一个人都会有着个性化的利益诉求。在这种情况下，公共行政的公共性是保证行政活动不被任何一个特殊利益所左右和所利用的前提。从理论上讲，一旦行政具有了公共性，它就可以超越任何一种特殊的利益，从而服务于其所在社会的普遍利益，并发挥着促进社会公平和正义实现的功能。相反，社会就会呈现出矛盾丛生、冲突不断等失序状态。就现实而言，之所以存在着那么多不尽人意之处，恰恰是公共性缺失所致。