彰显行政公共性话语路径

一、引言

公共性体现着一种道德理想和价值原则，它是公共行政学的逻辑起点和本质属性，是公共行政学赖以生长和发展的基础，是公共行政追求的目标。然而，在行政学发展的历史进程中，传统官僚制行政理论将价值中立奉为圭臬，视效率至上为根本追求，把花最少的钱和最少的努力获得最大的产出作为衡量效率的唯一尺度，倡导开展工作和行为方式严格以书面和法定的规章制度为基础。传统官僚制行政理论家选择了一条科学主义和技术主义的形式化理论建构路径，其所固守的“价值中立”只是一个虚无缥缈的梦想，是一个被抽象掉内容、虚有其表的“公共性”，正是这样的理论建构方式把公共行政导向了行政公共性迷失的方向，并使之走上了片面的形式化道路，使西方国家行政实践一度陷入困境。

继官僚制行政理论之后，新公共管理理论的倡导者们认为官僚制组织集权的、等级制的结构导致了行政的僵化、迟钝、缺乏竞争性、灵活性和适应性;官僚机构对组织规章制度的关注超过了组织目标的实现，导致了对公众需求的忽视，正是基于对传统官僚制行政理论及其实践后果的反思，新公共管理理论的倡导者们提出了诸如顾客导向、绩效评估、结果为本、掌划分离、战略管理等一系列学术主张，试图摆脱传统管理主义对官僚行政的束缚和实现对公共服务质量和供给绩效的提升。然而，在实践中，新公共管理在管理主义的道路上滑得更远。诚然，与传统官僚体制相关联的术语是集权、规制、稳定性等;而与新公共管理相关联的术语是分权、市场化、顾客导向、灵活性等。但是，在这些“新鲜”的术语背后，“绩效”仍是其主要标准、“效率”仍是其主要目标。新公共管理沿袭了管理主义的传统，用企业管理的理念、方法和技术重塑政府，这同样具有鲜明的管理主义色彩。因此，新公共管理理论的神话只不过是新瓶装旧酒，是管理主义的一个现代翻版。它似乎既不新，也不“公共”。不仅如此，新公共管理理论将公民比喻为顾客，降低了公民的合法地位，损害了现代公共生活的公平性，导致了政府公共性资源的大量流失;新公共管理理论模糊了公共部门和私人部门的差别，唯效率为终极目标、无视政府的公共责任，导致一系列恶果：如公共精神缺失、政府忽视公私差别、盲目崇拜市场，片面追求效率，忽视民主、公平、正义等重要价值。新公共管理将“公共性”从西方行政学中逐步抽离，由此引发了公共行政的思想危机和实践的危机。作为对行政实践影响深远的理论流派，新公共管理理论和传统官僚制理论如出一辙，他们不约而同地把行政公共性放置于边缘的位置。