公共行政“身份危机”及其学科合法性

摘要。自公共行政发展以来，有关其学科身份及合法性地位的争议一直存在。这种源于“政治—行政二分”的公共行政“身份危机”亟待廓清，而公共行政的“自我意识”的发展的过程就是对公共行政身份危机的一次再思考、再梳理。公共行政“身份危机”在实证主义、规范价值这两种研究取向的推动下继续发展。公共行政学界中诸多学者的理论流派也以各自的观点力图破除、弥合公共行政“身份危机”。推进公共行政学科的合法性的重构，有利于化解当下“身份危机”的现实，促进公共行政的发展，进而实现有效治理。

关键词：身份危机；实证主义；规范价值；合法性

自威尔逊的《行政学之研究》发表以来，当代公共行政发展仅百余年，在发展的过程中对“身份危机”的克服体现在公共行政学科“自我意识”的逐渐清晰。不论是逻辑实证主义取向，还是对规范价值的坚持，两种不同研究视野的交锋推动了公共行政向独立的道路上更进一步。而围绕着公共行政的研究方法、价值取向所展开了一系列论战，这些对话和争论是有诉求的，也应当是有结果的。争论的结果无一不指向化解公共行政“身份危机”这一目的。公共行政“身份危机”的化解离不开其学科合法性重构。这里所提到的“合法性”不单是指“合乎法律”这一基本概念，更强调“合理性”及规范价值中的“正当性”，是一种不仅包含事实认定上的“合法”，更有“正当”与“认同”，并且侧重于此。

一、公共行政“身份危机”的实质：公共行政“自我意识”的发展

公共行政的发展初期，通过“政治—行政二分”以期将行政独立出来。公共行政的“身份危机”源于“政治—行政二分”的困境，“政治—行政二分”曾是公共行政学科独立的理论起点，威尔逊提出将行政事务从政治的混乱和冲突中剥离，同时脱离政治学的从属地位，使行政远离政治。突出政府应用尽量的高效率、低成本来完成工作。“政治—行政二分”主张鲜明，无论是威尔逊还是后期古德诺对此的深化，都以“去政治化、去价值化”给学科以定位，几乎一致地将高效率作为唯一的标准。而事实上，无论从理论或是现实来看，政治与行政从未真正分离。“政治—行政二分”对于公共行政的合法性内涵，采取了不回避，也不直接面对的态度，拓展出行政“合理性”的同时，将“合法性”归于政治。后期“政治—行政二分”主张不断地经受质疑与批判，二分法下的学科创制基础遭到撼动，学科自我建构的基点的缺失也使后来“身份危机”愈发凸显。公共行政的“身份危机”并不是一开始就存在的，公共行政在20世纪30年代曾处于被广泛认同的“正统时期”，学术界和实务界的普遍认同也使公共行政领域出现“祥和”的氛围，共同的信念占据了当时的公共行政发展。建构和争取共识对于理解当代学科史是必要的。不得不承认，“正统时期”的公共行政一定程度上符合一个学术共同体的普遍共识的这种需要。一方面，公共行政的起源清晰，威尔逊的《行政学之研究》成为了公认的标志性起点；另一方面，公共行政的早期经典著述及政府雇员的职业协会，也使这一学科有了系统化的文本、制度化的支撑。