信访权利与信访制度

一、信访的权利属性与权利基础

目前，有关信访权利与信访制度的最直接、最主要的规范依据，乃是国务院的《信访条例》。由于制定信访法规的本意不在于直接赋予信访人某种权利，加之在实践中，信访行为的权利面向颇为模糊，致使公法上的“反射利益理论”似乎为解读信访的属性提供了一种理据。这种观点认为：出于维护和促进公共利益的目的，法律规定行政主体负有一定的义务，然而法规本身并无保障特定个人权利的意图，公民因此而享有的事实上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律赋予的权利。信访也是如此。

诚然，囿于立法主体的地位和性质，国务院《信访条例》第2条所界定的“信访”仅包含了信访人对行政管辖内的事项向行政机关或其设置的信访机构反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的内容。但从该条例第15条的内容以及中央各部门尤其是各省市信访法规的规定，加之信访的实践来看，信访的内涵和外延显然要宽泛得多。从中央到地方，各级党委、人大、政府、公检法以及相关的职能部门，甚至包括高等院校，均设有信访接待机构。因此，所有国家机关、党政机构、国有企事业单位以及相关的公务人员，都可能成为被建议或投诉的对象，信访事项也几乎涉及社会生活的所有领域。由于受理机构的不同，在理论与实践中，都存在狭义与广义两种信访。而不论何种信访，都是以“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”为内容的，体现出政治参与和监督，以及请求权利救济的两种属性，具备了监督公权力和救济权利的双重功能。据此，信访在具体特性上，存在着政治性的权利与非政治性的权利、实体性的权利与程序性的权利等多种权利的性质与成分复杂交织的结构状况。而信访的内容和功能，以及其保障人权和民主的宪法价值基础，使之蕴涵了基本权利的素质。事实上，1982年国务院在《党政机关信访工作的暂行条例（草案）》中，也曾一度将信访界定为宪法规定的民主权利。但1995年出台的《信访条例》，包括2005年的修订版，都没有在宪法的意义上提及这种权利。这也为信访权是否是一种宪法权利抹上了暗昧的色彩。

由于信访权是否具有基本权力的位阶，在现行规范中语焉不详，加之目前具有实效性的宪法审查制度尚付阙如，宪法司法适用也举步不前，因此关涉信访权利是否是一项宪法权利的问题也便蛰伏下来了。然而，现行《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第41条乃信访权利与信访制度在宪法上的上位依据，则是毋庸置疑的。《宪法》第41条规定的权利，可具体细分为批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权（国家赔偿请求权）。探讨该条文中所涉各项权利的属性和界分的著述不在少数。但就所列举之各项权利的功能而言，不外是个人权利救济（实现和确保其他宪法权利，包括法律权利）和政治监督（政治参与）两种，故在权利属性上可明晰地界定为监督权和“获得权利救济的权利”。饶有趣味的是，其中的批评权、建议权和检举权可归入监督权的范畴，取得赔偿权显然应属于获得权利救济的权利，而申诉权和控告权则并非呈现为或是监督权或是获得权利救济的权利的单一属性，而是同时呈现为政治监督和权利救济的双重性。