行政机制革新难题及途径

行政体制涉及行政管理层级、行政机构设置、行政职权划分、行政机构相互之间的关系等问题。地方行政体制是省、市、县、乡四级政府职权划分、机构设置及相互间关系的总称。我国地方行政体制是网状行政体制，这种体制的弊端是行政机构多、行政成本高、责权不明等。①改革地方行政体制是我国行政体制改革的重点和突破点。2008年中共中央通过《关于深化行政管理体制改革的意见》也涉及地方行政体制改革问题。近年，我国各地推行了各种类型行政体制改革，如“省管县”改革、“大部制改革”、“行政执法体制改革”、“公安行政体制改革”等。②这些改革在一定程度上缓解了地方行政体制存在问题，但这些改革缺乏统一布局，往往局限于某一层级政府、某一地区或者某一行政系统，且缺乏法律支持，改革效果及影响力均有限。梳理我国各地行政体制改革方案，找出其存在问题，理清进一步推进地方行政体制改革的思路，将具有重要意义。正是基于此种考虑，本文试图分析我国地方行政体制改革的实践及存在问题，探讨推进我国地方行政体制改革的路径。

一、我国地方行政体制改革的实践

我国于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年进行了五次大的行政体制改革，每次改革均涉及地方行政体制调整。2008年中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》及中共中央、国务院《关于地方机构改革的意见》发布后，地方行政体制改革步伐加快。目前各地推行的地方行政体制改革并无统一模式，改革方案呈现差异化特点。归纳起来，主要有以下类型：

1、“省管县”改革

我国宪法第30条规定，省、自治区分为自治州、县、自治县、市，直辖市和较大的市分为区、县。按照宪法规定，我国只是直辖市和较大的市才实行“市管县”。但改革开放后，我国将原属于省级人民政府派出机关的地区行署改组为市人民政府，市作为一级政府出现，普遍实行“市管县”。“市管县”体制缺乏宪法依据，且增加管理层级，增大行政成本和降低行政执行效率。因此，改革“市管县”体制，实行“省管县”体制，成为行政体制改革的重要举措。“省管县”改革可以追溯到1988年海南建省。海南省成立后，就实行省直接管县的行政体制。1997年重庆成立直辖市，撤销作为中间层级的万县市、涪陵市和黔江地区，由直辖市政府直接管县。2002年以来，浙江、四川、湖北、河南、山东等省先后根据本省的情况，将一部分原属于地级市的经济、社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制上实行“县财省管”。2009年财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确2012年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革的目标。在“扩权强县”基础上推进以“市县分治”为核心的“省管县”行政体制改革，不仅有利于充分发挥县域经济发达的优势，推进城乡一体化进程，有利于加快中心城市的培育，促进经济发展的转型升级，而且有利于探索和构建地方政府间的公共服务职责分工体系，提高区域公共服务供给水平。［1］从各地试点情况看，“省管县”改革呈现如下特点：第一，赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行政审批权力直接下放到县。第二，在财政体制上相应增加县级财政的分享比例，增加县级政府收入。第三，选择扩权试点县时，优先考虑综合实力较强的县，兼顾部分中等和贫困县。［2］

2、地方大部制改革