行政管制单位政治性探索

1887年，美国联邦政府设立“州际贸易委员会（icc）”，这一机构成为美国行政管制机构出现的标记，同时也是美国政府行政组织迅速发展的历史性标记。行政管制机构的产生，是美国政治、经济和社会文化共同作用的产物。“管制的先知”詹姆斯•兰狄斯在其《行政过程》一书中指出，“市场本身存在许多问题，这些问题对于软弱、松散、过去专门缺乏专门技术和知识的传统政府而言，太大也太复杂了，国家需要政府的第四分支，即表现为各种管制机构的行政分支，创立更多而不是更少的机构有助于提高政府的效率”［1］。的确，美国政府行政管制机构在100多年的发展历程中，对保护弱势群体、促进社会公平、保护市场经济秩序等诸多方面发挥了积极作用。但同时，其数量和权力均得到迅速的扩张，除行政执行权外，“准立法权”、“准司法权”也逐渐拥有。据此有学者认为，此类机构的设立对美国制宪者们所秉承的三权分立体制形成巨大的挑战。鉴于此，本文拟从行政管制机构与总统（行政首长）、立法机关、司法机关的权力关系出发，探究行政管制机构的政治性及其影响。基于权力关系探究政治性的依据，韦伯、马基雅维利等政治思想家均比较认可，“政治”就是在国与国之间或国内各集团之间力争谋求权力、权力分享、维护权力和使用权力，研究政治就是研究政治中权力间的各种关系［2］。

一、美国行政管制机构与总统的权力关系

根据美国宪法，总统是行政首脑，但宪法并没有明确赋予总统控制行政组织的具体权力。因此，总统在尴尬的境地中积极探求控制行政管制机构的途径与方法。

（一）美国总统控制行政管制机构的动因

在美国，总统坚持认政机关的核心职能，行政管制机构必须对总统负责。否则，行政管制机构在国会广泛授权之下根据规章来制定政策，将会轻视政府的民主制度［3］。这种观点建立在下述三个理念基础之上：与总统的政策议程保持一致的需要；避免机构彼此间相互矛盾或相互重叠的协调需要；节约和效率的需要。此外，总统控制行政管制机构的意愿往往与总统的党派相关。共和党通常倾向于有限政府，青睐于自由市场而不是管制政府。民主党则倾向于积极政府和政府对经济的管制。如此，共和党总统常常希望限制行政管制机构的行为，如布什总统对行政管制机构实施严厉的改革；而民主党总统则将官僚视为积极政府的伙伴，因此克林顿总统的改革则相对和缓。

（二）美国总统控制行政管制机构的方式

在美国政府实际运行中，行政管制机构的地位对于总统而言，其独立性是相对的。总统有多种途径和手段加以控制。

其一，总统对行政管制机构负责人有任免权。行政管制机构中委员会的委员是由总统提名的，只需经参议院的批准即可。如果总统能够连任，那么他就会把自己的人安插到这些岗位上。如此，行政管制机构就不会像国会要求的那样独立于白宫之外。另外，总统有权任命管制委员会的主席而不需经参议院批准。委员会主席没有固定任期，总统可以选择赞成总统政策的人担任主席。虽然法律规定不得随意免除行政管制机构领导人的职务，但并不等于无权任免。1905年富兰克林•罗斯福解雇威廉•汉弗莱的案例给出了最好的诠释。汉弗莱被胡佛总统任命在联邦贸易委员会（ftc）任职了7年。罗斯福要求汉弗莱辞职，依据《联邦贸易委员会法案》，委员会委员只有在“职位上效率低下、玩忽职守和渎职”的情况下才能被解雇。罗斯福自己也承认，汉弗莱的行为与法案列出的几条解雇标准并不相符，只是因为二人对联邦贸易委员会应该做什么有着深深的观念分歧。当汉弗莱拒绝辞职时，罗斯福解雇了他。总统对行政管制机构的影响由此可见。