我国乡镇财政体制缺陷分析（二）

[摘要]财政体制由财政产权、财政产权制度、财政创制权和政治制度四个层次构成。我国乡镇财政体制的缺陷在于：第一，农民没有充分的民主权利；第二，农民没有对于乡镇财政的创制权；第三，没有建立代表农民公共利益的乡镇财政制度；第四，农民不是乡镇财政产权的所有权主体。治理乡镇财政短缺有三条路：发展农村经济，转变乡镇财政职能，改革现行乡镇财政体制。在第三方面，论述大都限于探讨改革乡镇财政收支管理等具体制度，而不曾觉察到：在现行乡镇财政体制中，农民没有纳税人基本权利，没有乡镇财政主体地位，乡镇财政不是对农民负责的财政。因而，乡镇财政体制改革的根本目标，应该是建立农民做主的民主财政。

（四）财政产权缺陷：乡镇财政产权没有明确的主体

扭曲的财政制度导致扭曲的财政产权关系，核心问题是乡镇财政产权主体不明晰。乡镇财政行为主体包括农民、乡镇政府（乡镇主要领导干部）和上级政府（乡镇人大代表可以排除在外），乡镇财政产权就是他们之间的权利关系。按照现代财政的基本原则，只有农民－－纳税人才拥有乡镇财政产权的所有权，然而我国法律还没有明确规定纳税人－－农民作为乡镇财政产权主体的地位，2001年颁布的《税收征管条例》增设了纳税人权利条款，如陈述权、分辩权、多缴税款退回权、申请减免税权、知情权等，但这些权利的意义主要是防止征税人向纳税人乱收税，而不是保护纳税人作为财政产权主体的基本权利。纳税人的基本权利应包括：第一，赞同纳税权，政府征税要出自纳税人的同意，“非赞同毋纳税”；第二，选举代表权，纳税人选举代表组成议会或人民代表大会，政府征税要得到纳税人代表的同意，“无代表不纳税”；第三，政府服务权，纳税人决定政府支出，政府必须且只能为纳税人服务；第四，税款节俭权，政府必须提高财政效益，不得浪费纳税人的任何一文钱。农民有了这四项基本权利，才能说是乡镇财政产权的所有者。由于农民尚不具备这四项权利，相反是被不断灌输“皇粮国税，天经地义”、“纳税光荣、抗税可耻”。“纳税是公民的神圣义务”等观念，故而在现实的财政运作中，另外两个乡镇财政行为主体代行了农民的纳税人权利，而这两个财政行为主体的利益关系存在矛盾且不明晰。在集权型政府体制与财政分权并行的条件下，上级政府要求的是“统一领导，分级管理”，这等于各级政府都对乡镇财政做主，直接或间接地享有乡镇财政权利，乡镇则要求贯彻“一级政府一级财政”的原则，实行真正的分权财政，而没有农民、人大约束的“一级政府一级财政”必然变成“一级干部一级财政”，变成乡镇主要干部和下属部门以“个人说了算”为原则操持乡镇财政的各项活动，这种状况使乡镇财政主体不明晰的情况比国有企业产权主体不明晰更为严重。