税收立法改制现状探讨

一、我国税收立法体制的现状

（一）我国现行税法体系。

现行税法体系主要体现在宪法、法律、行政法规、地方性法规制定上。宪法。《中华人民共和国宪法》是1982年12月4日第五届全国人大会议发布施行的，以后又分别于1988年4月12日，1993年3月9日和1999年3月15日三次进行修订。宪法的税收内容主要是“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。法律。全国人大及其常委会通过的税收法律共4部：《中华人民共和国农业税条例》（1985年6月3日）、《中华人民共和国外商投资企业和外国企

业所得税法》（1991年4月9日），《中华人民共和国税收征收管理法》（1992年9月4日通过；1995年2月28日修正；2001年4月28日修订）《中华人民共和国个人所得税法》（1980年9月10日通过；1995年10月五日修正；1999年8月31日修正）。法规。由国务院制定。除了个人所得税，外商投资企业和外国企业所得税以外的税种，分别制定了条例和实施细则。规章。主要是财政部、国家税务总局颁布的有关政策性文件的实施细则。地方性法规。全国人大曾授权经济特区制定有关的涉税法规。

（二）行政主导型立法体制。

尽管我国宪法规定，全国人大及其常委会是我国税收法律的制定主体，但在实际税收立法中，他们并没有成为我国税收法律规范的制定主体。相反，在获得全国人大及常委会授权的情况下，国务院逐渐成为我国税收法律法规的制定主体，制定了一系列税收行政法规，形成了我国以税收行政法规为主、税收法律为辅的具有独特意义的税法体系。据统计，我国税收法律规范中的80％是由国务院以条例、暂行条例形式颁行，然后财政部、国家税务总局再根据国务院授权制定实施细则，各省、自治区、直辖市再根据财政部的授权颁行补充规定。这种税法体系的形成是由我国特定的政治、经济情况所决定的，应该说，行政主导型立法适应了我国对外开放和经济体制改革的需要，对于保障我国税收事业的健康发展，推进依法治税，具有重要的历史意义。但在实践中也带来不容忽视的问题：其主要表现为：（1）用语含混，解释失范。如税法中经常出现诸如“偶然所得”等模糊概念。（2）区别对待，有失公平。如企业所得税分为内外两种性质，实行差别对待。（3）对同一问题的税收规定不同。这些表现，第一违背了税收法定主义原则。授权立法的出现导致了先制定暂行条例，待“条件成熟”时再上升为法律的逆向立法顺序，削弱了国家权力机关在税收立法上的主导作用。同时，授权立法的性质也影响了税法的公正性和科学性，行政系统容易产生的长官意志及其决策方式在一定程度有悖于立法民主原则，难以保障立法程序的公正性和法律规范内容的科学性；第二，影响了税法的权威。长期的授权立法容易混淆立法权和行政权的性质，导致行政权对立法权的侵蚀，损害了立法的权威。目前我国多数税收法律规范还停留在暂行规定、条例、办法等层次，不仅缺乏应有的稳定性和严肃性，而且法律级决不高，对税务部门的执法带来较大的不利影响；第三，损害了税制的统一。从我国的实践来看，立法主体的多元化以及相互之间缺乏有效的协调，使得税收法律规范名称各异，结构分散，甚至出现了税收法规之间，以及税收法规与其他法律、法规之间条文内容前后矛盾、相互冲突的现象，不仅严重影响了税法的统一，而且使税务执法部门和纳税人难以适从。根据税收法定主义原则和依法治税的需要，我国最终要建立一个以税收法律为主、税收行政法规为辅的科学统一的税法体系。

（三）多元化和多级化的税收立法体制。