漫谈政府预算利益相关者协同治理

摘要。当代政府预算管理，需要在不同利益相关者之间，实现某种程度的整合。本文将公司治理的利益相关者理论纳入政府预算治理中，通过政府预算利益相关者分析，构建了政府预算利益相关者协同治理框架，以提升政府预算资金配置效率。

关键词：政府预算；利益相关者；协同治理

在现实的管理世界中，政府预算作为一个集体选择问题，不论是政府预算的总体规模，还是预算资金的具体分配，都不同程度地体现了一种利益交换的倾向。循着这种利益交换的分析范式，政府预算组织体系中的各相关利益主体，作为追求自身利益的“经济人”，都将在相对理想的前提下，展开彼此间复杂的博弈过程。为此，我们将利益相关者理论纳入到政府预算治理中，以提高政府预算资金配置效率。

一、政府预算的利益相关者

从公共产品的实体形态出发，往往以政府部门作为公共产品的供给方，而以居民和企业为代表的私人经济部门作为公共产品的需求方[1]。从政府预算资金运动的角度出发，将政府预算部门作为预算资金的供给方，而将运用资金的各利益集团作为资金需求方。由此，政府预算管理利益相关者之间的基本组织结构主要包含以下几个方面。

（一）预算资金使用者分析——从资金需求方的考察。

政府预算管理的资金需求方由各政府部门、财政拨款的事业单位和部门享受政府垄断管制或财政补贴的企业等组成。作为追求预算规模最大化的利益集团，这些资金使用者在向广大居民与企业提供公共产品与服务的同时，作为相应的交换，将从政府预算部门获得预算资金。虽然在市场经济的通常情况下，预算资金总体上是有限的，各利益集团之间存在着此消彼长的竞争关系；但如果没有强供给约束，资金使用者不断追求预算规模最大化的内在冲动，是极有可能转换为现实的。由于预算资金供求上的信息不对称性，预算资金使用者掌握着相对优势的信息资源，也往往能够实现预算规模的持续扩展，其方式自然是加大私人经济部门的税收负担。

（二）政府预算部分分析——从资金供给方的考察。

政府预算部门作为联系利益相关方的核心角色，是各相关利益主体关注的焦点。由于政府预算部门处于承接预算资金使用者与立法监督机构的“桥梁”地位，因而具有比较典型的双重委托-代理关系。就政府预算部门与资金使用者而言，政府预算部门是委托方，资金使用是代理方；就政府预算部门与公共选择机制形成的立法监督机构而言，立法监督机构是委托

方，政府预算部门是代理方。在信息传导上，代理方总是处于优势信息地位，因此，就信息优势的传递而言，依次为资金使用者-政府预算部门-立法监督机构。同时，政府预算部门所掌握的资金与其设租寻租受益之间，也存在较强的正相关关系。鉴于预算部门为了实现自身效用函数的最大化，也会设法与资金使用者合谋，用设租寻租行为，扩大政府预算的总体规模。按照通常的理论，归属于公共部门配置的资源，如果超过必要的限度，其运用效率往往会低于私人部门。因此，纳入政府预算的资金规模过大，将会影响社会资源整体的配置效率。

（三）公共选择分析——从监督制衡机制的考察。